‘진정한 공기업화’ 만이 해결책이다
대우조선: '재벌경영'인가, 진정한 ‘공기업화'인가③
    2019년 04월 23일 11:10 오전

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[글 목차]

1. 들어가며
2. 포기할 수 없는 미래 산업―조선해양산업
3. 대우조선해양 부실화의 원인
4. 재벌경영이 해답인가?
5. ‘진정한 공기업화’ 만이 해결책이다
6. 노동자들의 대응

앞 회의 글 “대우조선해양 부실화와 재벌경영”

필자는 전 호에서 현재의 ‘재벌경영’으로서는 4차 산업혁명과 함께 진행되는 조선해양산업의 새로운 미래를 개척할 수 없다는 점을 지적하였다. 그렇다면 이 같은 재벌경영의 한계를 극복하고 새로운 전망을 제시할 수 있는 대안은 무엇일까? 이번 호에서는 이 문제를 다루기로 하자.

대안과 관련하여 다음 두 가지 방향을 제시할 수 있다.

(1) 지금은 국가의 역할을 축소시키는 것이 아니라 오히려 전면에 나서야 할 때이다. 국가는 대우조선해양을 기반으로 하여 새로운 경영모델을 창출하고, 앞으로 현대중공업과 삼성중공업까지를 포괄하는 구조조정을 주도할 새로운 주체가 되어야 한다.

지금 한국 조선업이 부딪치고 있는 핵심문제는 앞서도 지적했듯이, 재벌경영으로 상징되는 ‘사내하청-비정규직’에 의존한 성장방식의 한계라고 볼 수 있다. 새로운 조선해양산업의 성장모델은 제4차 산업혁명이 요구하는 연구개발투자(R&D)의 강화, 상생적 원-하청 관계의 구축, 숙련노동 양성을 기본 내용으로 하는 것이어야 한다. 한국적 상황에 비추어 볼 때 국가가 전면에 나서서 새롭게 산업정책을 이끌 때라야 이 세 가지 과제의 실현이 가능하며, 공기업인 대우조선해양은 이러한 신 국가 산업정책을 실행하기 위한 기반이 되어야 한다.

사실 국가는 대우조선해양과 같은 대기업을 발판으로 해서 앞서 재벌경영이 보이는 한계를 극복할 수 있는 많은 일을 할 수 있고, 이를 통해 그간의 한국 조선업의 발전 모델을 근본적으로 바꿀 수도 있다. 필자가 앞서 재벌경영의 한계에서 제기한 미래산업을 준비하기 위한 세 가지 조건을 예를 들어 설명해 보도록 하자.

먼저, 4차 산업혁명과 미래 해양산업이 요구하는 연구개발투자의 확대와 관련해서 본다면, 대우조선해양을 공기업화 할 경우 국가가 대주주가 되는 관계로 필요한 안정적인 재원을 마련할 수 있다. 현재 대우조선해양의 부실한 재무상태와 아직 충분히 회복되지 못하고 있는 세계 조선경기를 볼 때, 지금 자체적으로만 필요한 연구개발 기금을 조달하는 것은 쉽지 않다고 보여 진다. 또한 산업은행 및 채권단의 지원도 일이 터진 후의 사후처리에 국한되고 있으며, 장기적인 안목에서 연구개발 투자를 진행할 계획과 의도가 별로 없다. 현대차 경영위기와 관련한 문제를 논할 때 필자가 이미 제시한 대로, 공기업화를 통한 안정적이고 합법적인 공적기금의 투여와 사회자본의 동원 체계를 갖추는 길만이 “영업실적 악화→연구개발투자 저조→영업실적 악화”의 악순환 고리를 차단하고 새로운 기술개발을 통한 질적 도약의 발판을 마련할 수 있는 방안이다.

둘째, 상생적인 원-하청 관계와 산업생태계의 재구축과 관련하여 보면, 이 문제 역시 공기업화만이 해답이라 할 수 있다. 오늘날 조선업을 포함하여 진행 중인 4차 산업혁명은 지식경제와 밀접한 관련이 있다. 지식경제 하에서 R&D 성과물을 ‘기술혁신’으로 전환하여 고부가가치의 신제품을 만들기 위해서는 수많은 전문화된 중소기업의 존재가 필요하다. 오늘날 지식경제하의 대부분 제품들이 그러하듯, 통상 이것들은 고급기술과 많은 과학지식이 농축된 경우가 대부분이며, 광학·재료학·정보통신·생명공학·인공지능 등 제 영역의 지식과 학문의 결합이 필수적으로 요구되기 때문이다. 이 때문에 모든 것을 하나의 대기업이 전담하기는 힘들며, 필히 수많은 중소기업들의 참여 하에 전문화하여 발전시켜야만 한다. 오늘날 ‘모듈화’ 방식의 보급은 더욱 이 같은 전문화 경향을 강화시킨다. 하지만 현재 한국의 전반적 기술수준과 국민경제의 유기적 분업관련 상황을 볼 때 국내에서 이 같은 전문 중소기업들이 출현하기까지에는 상당한 시간이 요한다. 이 경우 정부와 대기업의 장기적인 지원과 배려가 특별히 필요하다. 특히 대기업은 이를 위해 자신의 이윤극대화 욕구를 상당기간 자제할 필요가 있으며, 당장의 실리 때문에 해외 부품회사로 눈을 돌리기보다는 인내를 갖고 기다리는 자세가 요구된다.

이 문제와 관련하여 한국은 이미 반면 사례가 있다. 1990년대 일찍이 정부는 반도체칩을 생산하는 재벌 대기업과 중소기업 간의 협력을 추진한 바가 있는데, 그 집행효과가 매우 미미하였다. 그 이유는 양자의 기술격차가 너무 커서, 저급제품 분야 외에는 당시 삼성과 현대, LG 등 반도체 대기업들은 국내 중소기업과의 진정한 협력을 원치 않았기 때문이다. 대신 이들 재벌 대기업들은 국외에 공장을 짓거나 선진국의 회사와 합작기업을 설립하고, 이를 통해 반도체 생산설비와 원재료를 획득하는데 더 많은 힘을 쏟았다. 그렇게 하는 것이 당장의 효과를 거둘 수 있었기 때문이다. 이 때문에 재벌 대기업들은 이후 반도체의 상류영역을 향해 한 단계 상승 발전할 수 있었지만, 그 대신 이들과 국내 중소기업과의 전반적 실력격차는 더욱 벌어져서 한국 반도체산업은 자체 부품조달 능력이 취약한 기형적 구조를 탈피할 수 없게 되었다.

이렇듯 ‘경제적 이익’과 ‘사회적 이익’ 두 가지 가치를 동시적으로 추구하고 조화시키는 일은 오늘날 격심한 지구적 경쟁 환경을 고려할 경우 생각보다는 매우 힘든 일일 수 있다. 하지만 이 점이야 말로 바로 공기업의 강점이라 할 수 있으며, 국가는 이 같은 공기업을 토대로 원-하청 관계의 새로운 관행을 창조해 나아가야만 한다.

셋째, 숙련노동의 양성과 관련해서 볼 때도 이 역시 공기업화만이 해답이라 할 수 있다. 필자는 지난 호에서 ‘사내하청 비정규직제’를 기반으로 하는 재벌경영이 계속해서 한국 조선업을 주도할 경우, 미래 해양산업이 요구하는 숙련노동은 물론이요, 지금까지 한국 조선업이 양성해온 기존 숙련노동 조차도 머지않은 장래에 상실할 수밖에 없음을 지적하였다. 그것은 재벌경영과 ‘숙련노동의 양성’이 상호 근본적으로 모순되며 갈수록 충돌하기 때문이다. 본래의 세계 조선업 경기의 변동성에 더해, 중국과 싱가포르 등 후발 국가들의 맹렬한 추격 때문에 한국 조선업계가 지금 위치하고 있는 산업 체인상 중위 분야에 있어서의 국제간 경쟁은 더욱 극심해지고 있다. 이에 따라 현 재벌경영 방식은 장기간의 투자가 필요한 ‘숙련노동’의 육성보다는, 사내하청 비정규직과 같은 단기간의 투자와 저임금에 의존하는 기존 방식에 더욱 기울어 질 수밖에 없는 형편이다. 이 굴레를 탈피하는 길은 국가가 주도하는 공기업을 통해 새로운 노동력의 고용 관행을 창출하고 그것을 확산시켜 나가는 길밖에 없다. 또 그것이 가능한 이유는, 시장경제 하에선 인력과 인재는 당연히 좋은 고용조건 쪽으로 쏠리게 마련이며, 지금 필요한 것은 누군가 앞장서서 먼저 그 모범을 창출하는 일이기 때문이다.

숙련노동을 보호하고 양성하기 위해선 일시적인 경기변동에 구애받지 않고 고용을 안정적으로 보장할 수 있어야 하며, 지속적인 인력자본에 대한 투자를 감내할 수 있는 능력을 지녀야만 한다. 그리고 일단 이 같은 대오가 창출된 후에는, 그것은 반대로 혁신기술과 함께 고부가가치 산업을 지탱하는 중요한 자산이자 경쟁력의 든든한 원천이 된다. 지금의 저임금 비정규직에 의존하는 성장방식의 한계를 벗어나서 이 같은 선순환을 이루기 위해서는, 광범위한 사회적 자본의 참여를 격려할 필요가 있으며, 무엇보다도 국가가 직접 나서 모범을 보일 필요가 있다. 국가 자본이 주도하는 경우 기업은 그 벌어들인 이윤을 재벌경영 하에서처럼 자신의 지분유지를 위해 사외로 유출시키지 않고, 직원들의 고용안정과 복지향상과 같은 인적자본의 개발을 위해 지속적인 재투자를 할 수 있을 것이다. 이와 관련해선 필자는 이미 다른 글에서 공상은행을 비롯한 중국 국유기업의 실례를 들은 바 있다. 예컨대, 주 5일제 근무제를 실시하는 가운데 직원들의 고용안정을 위해 일부러 토요일과 일요일의 서비스 근무를 창안해 낼 수 있는 것은, 아마도 세계에서 중국 공기업이 유일무일 한 사례가 아닐까 생각된다. 이처럼 공기업은 그 대주주인 국가가 가져가는 이윤 몫을 다소 줄이는 대신에, 그것을 직원들의 고용과 복지 향상으로 돌릴 수가 있다. 이 같은 원리는 한국 조선업에 있어 공기업의 ‘숙련노동’의 보호와 육성에도 충분히 적용될 수 있는 사례라고 보여 진다.

지금은 결국 국가가 전면에 나서야 할 때이며, 국가가 대우조선해양을 진정한 공기업화 함으로써 그리하여 위 세 가지 조건 창출의 모범을 보임으로써, 오히려 현대중공업과 삼성중공업 등을 포괄하는 구조조정의 새로운 주체로 나서야 한다. 재벌경영에 의해 이끌어지는 현대중공업은 결코 지금 한국 조선업이 절실히 필요로 하는 새로운 전망을 제시할 수 있는 구조조정의 주체가 될 수 없다. 지금은 단순히 생산능력이나 기업규모의 양적인 확장이나 축소가 핵심적인 문제가 아니며, 조선산업의 ‘새로운 질의 창출’이 문제되는 시기이다. 산업 내 과당경쟁 문제나 구조조정 문제, 그리고 구조조정의 주체가 누가 되어야 하는지 역시도 이러한 관점에서 바라보아야만 한다.

(2) 그런데, 공기업이 주도하는 구조조정의 실현을 위해, 그리고 대우조선해양이 진정으로 그 ‘공공성’을 발휘하기 위해 먼저 해결되어야 할 과제가 있다. 그것은 공기업에 대한 국가의 관리 주체를 새롭게 세우는 일이다. 지금처럼 산업은행과 같은 금융기관이 아니라, 전체 조선해양산업의 미래전략을 수립하고 또 그것을 추진할 수 있는 강력하고 유능한 관리주체가 새롭게 꾸려져야 한다.

공기업과 관련하여 한 가지 오해가 존재한다. ‘전문경영인’의 관리감독 문제가 마치 공기업에만 고유한 것인 양 잘못 인식되는 것이다. 그것은 사실 소유와 경영의 분리가 일반화된 현대 주식회사제도와 관련된 보편적인 문제이다. 요즘 경제학에서 ‘대리인 문제’ 라고 부르는 것이 바로 그것이다. 다만 한국의 경우는 시대착오적인 재벌경영 하에서 소유와 경영의 미분리로 인해 그러한 사실이 잘 인지되지 못하고 있을 뿐이다.

대리인문제는 원래 위탁인의 위탁을 받아 대리인이 행동을 취함을 통해 위탁인을 위해 목표를 달성하는 것을 의미하였다. 그러나 이 과정에서 대리인과 위탁인의 이익은 완전히 일치하지 않음에 따라 또 다른 문제가 발생하게 된다. 즉 위탁인이 정보에 있어 열세에 있으면서 대리인에 대해 완전히 감시할 수 없는 상황에서, 대리인은 자신의 이익을 위해 위탁인의 이익을 손상시키는 행위를 할 수 있는 것이다. 이로부터 야기되는 위탁인의 이익이 손상되는 현상을 오늘날 통상 대리인문제라고 부른다.

대리인문제가 존재하는 원인은 대리인과 위탁인이 이익에 있어 잠재적인 충돌 가능성이 존재하기 때문인데, 그 직접적인 원인은 소유권과 경영권의 분리이며, 그 궁극적 원인은 정보비대칭에 있다. 현대 기업에 있어서 다수로 분산된 소유주인 주주는 그 경영을 전문경영인에게 위탁할 수밖에 없다. 이 경우 주주들은 심각한 정보비대칭 하에서, 전문경영인이 자신들의 이익에 위배되는 행동을 하지 않도록 이들을 어떻게 관리 감독할 것인가의 문제는 세계적인 난제로 되고 있다. 예컨대 자신이 받은 스톡옵션을 재임기간 중 실현할 수 있도록, 전문경영인이 기업의 장기이익을 해치면서 ‘단기이익’을 추구하는 경향을 막는 것이 그러한 문제에 속한다.

이 같은 대리인문제의 유형 및 해결책은 각국의 사정에 따라 다르다. 이하에서 국내외 사례를 살펴보도록 하자.

1. 다수 분산된 주주 모델―미국식

현대 기업의 주식이 날로 분산됨에 따라 개별 주주가 보유하는 비중은 매우 작게 된다. 이리하여 ‘분산된 주주’ 문제가 기업 경영관리에 있어 특출한 현상으로 나타난다. 특히 미국이 심한데, 아래 <표3-1>은 이 점을 잘 보여준다. 일본 기업 도요타와 미국 기업 GM은 모두 주식 분산이 잘 이루어져 있지만, 그중 후자가 더욱 철저함을 알 수 있다.

표3-1. 도요타, GM의 상위 5대 주주 (단위: %)
출처: 李维安 등, (2002), [현대기업관리 연구]

기업 밖에 있는 소유주(주주)가 기업 내부의 전문경영인을 감독하기 위해선 독자적인 관리감독 체계가 필요하다. 그러나 분산된 주주 각자에게 있어선 이 같은 체계를 구축하기 위한 제도비용은 그들이 얻을 수 있는 예상 수익보다 훨씬 크다. 따라서 그들은 일반적으로는 기업 실적이 좋지 않을 때 자신이 보유한 주식을 내다 파는 소위 ‘발로하는 투표’를 즐겨한다. 일부러 주주총회에까지 참석하여 투표권을 행사하면서 상황을 바꾸려는 경우는 그리 많지 않다. 따라서 이들에게 전문경영인에 대한 관리감독을 맡기기는 힘들다.

물론 미국처럼 기업 관련 회계법규가 잘 정비되어 있는 나라에선 규범화된 재무회계 시스템이 사내에 존재한다. 하지만 이러한 기업 내부 시스템은 전문경영인(CEO)에 의해 통제되는 경우가 많이 있다. 이 때문에 미국식 모델 하에서 전문경영인을 감시하는 주요한 임무는 기업 밖의 외부 역량에 맡겨 질 수밖에 없다. 그 역할을 담당하는 것이 다름 아닌 주식시장인데, 주식시장이 효율적으로 작동하게 되면 비교적 기업의 가치를 객관적으로 반영할 수 있을 것이다. 그러나 잘 알다시피 주식시장은 수많은 요인들에 의해 움직여진다. 전문경영인은 이 같은 주식시장의 불완전성을 이용하여 자신의 임기 내에 주식가치를 단기적으로 올림으로써, 자신이 보유하고 있는 스톡옵션이 실현될 수 있는 기회를 잡으려는 동기를 강하게 갖는다. 이 같은 폐해의 대표적인 사례가 2001년 세상을 떠들썩하게 했던 ‘엘론 회계부정’ 사건이다.

2. 은행 대주주 모델―독일, 일본 식

이 모델에서 은행은 채권자이자 대주주라는 두 개의 신분을 갖는다.(위 표3-1 참조) 그리하여 이들이 기업 관리에 적극 참여하는 현상은 일본과 독일에서 많이 볼 수 있다.

은행이 대주주인 경우 기업 경영에 대한 감독에 있어 유리한 점이 많이 있다. 은행은 본래 대부업무를 주로 하는 관계로 자체에 발달한 회계결산 처리시스템을 갖고 있다. 이를 통해 기업들의 재무관련 정보를 정기적으로 수집하고 점검하는데, 그들은 회사 실적이 좋을 때는 기업경영에 간여하지 않지만, 만약 회사가 적자에 직면하거나 주식이 폭락하는 상황에 직면하게 되면 즉각 이사를 파견하여 사장을 교체할 것을 촉구 한다.

다른 한편 은행의 관리 감독상의 한계 또한 명확하다. 은행의 주요 업무는 필경 채권자로서의 그것이며, 기업경영 자체가 목적이 아니기 때문이다. 따라서 은행에 대해 더 이상의 강력한 대주주로서의 역할을 기대하기가 힘들다. 이점은 한국의 산업은행이 그동안 대우조선해양과 기타 워크아웃 기업들에 대한 관리감독 상에서 보여주었던 한계와 일맥상통하다.

3. 가족경영 모델―동아시아식

이 모델의 대표적인 사례가 바로 한국의 재벌경영이다. 총수가족 및 친인척이 결탁하여 핵심 모기업에 대한 안정적인 지분을 확보함으로써 전체 기업집단을 통제한다. 그들은 대주주이자 또한 경영자로서의 이중 신분을 지니는 경우가 많으며, 이 경우 소위 ‘대리인문제’는 별로 심각하지 않을 수 있다.

그러나 역사적으로 본다면 이 모델은 소유와 경영이 철저히 분리되기 전의 전근대적인 기업 형식이라 할 수 있다. 비록 전 세계적으로는 적지 않은 범위에서 존재하고 있지만, 그러나 그것은 ‘생산사회화’의 발전에 따라 날로 시대에 뒤떨어진 것으로 되고 있다. 이 가족경영 모델의 치명적 결함은, 생산사회화에 조응하여 광범한 사회적 자본을 동원해야 할 필요성에 비추어 이 같은 ‘자본사회화’의 진척을 저해한다는 것이다. 또한 기업 경영관리의 전문화라는 추세에 비추어 볼 때도 적합하지가 않다.

4. 국가 대주주 모델―중국, 싱가포르 식

이 모델은 대우조선해양의 향후 전망과 관련하여 중요한 의미를 갖기에 비교적 상세한 설명이 필요하다.

이 모델 역시도 다른 것과 마찬가지로 자체 장단점을 지니지만, 현대 기업경영의 일대 난제인 ‘대리인문제’를 해결하는데 있어 볼 때 그 장점이 두드러진다. 왜냐하면 국가 대주주는 일반적으로 보면 기업에 투자하는 규모가 크고 또한 많은 기업들을 보유하고 있기에, 전문경영인에 대한 관리감독 장치를 구축하는데 있어 유리하기 때문이다.

싱가포르의 예를 들어보자. 테마섹홀딩스(Temasek Holdings)는 1974년 싱가포르 정부가 100% 전액 출자하여 성립한 대형 ‘국유 지주회사’이다. 테마섹홀딩스의 성장과정은 거의 전설적이다. 1974년 성립 시 총자산은 0.7억 달러에 불과하였으나, 33년 후인 2007년엔 327.6억 달러로 468배가 성장하였다. 매년 평균 19%라는 놀라운 주주수익률을 보여준 것이다. 이렇듯 거대 자산을 운영하고 높은 수익률을 내면서도, 매년 자체 소요되는 경비는 총 자산의 0.09%인 3000만 달러에 불과하며, 직원 수도 250여명뿐이다.

싱가포르 정부는 이 회사의 이사회에 정부 관리를 참여시킴을 통해 대주주로서의 자신의 입장을 관철시킨다. 하지만 이 회사는 철저히 정경분리 원칙하에 운영되며, 이사회 스스로가 주요한 결정을 내리고 전문경영인이 그 구체적 집행을 책임진다. 이 회사가 직접 관여하는 기업은 2004년 현재 모두 32개 인데, 관련된 업종은 금융·전력·전신·언론매체·교통 등 기초시설 전반을 포괄하고 있다. 이 분야의 싱가포르를 대표하는 10대 기업 가운데 7개 기업이 그의 직접적인 영향 하에 있다.

예컨대 싱가포르 전신(Sing Tel, 56%), 디비에스은행(DBS Bank, 28%), 캐피털랜드(Capital Land, 40%), 싱가포르 항공(Singapore Airlines, 55%), 싱가포르 항만그룹(PSA, 100%), 싱가포르 전력(Singapore Power, 100%), 싱가포르 매체그룹(Mediacorp, 100%) 등이 그것이다. 만약 자회사와 손자회사 및 단순 참여기업을 모두 포함할 경우엔 그 산하 기업이 2000개에 이른다. 2004년에 공표한 재무보고를 보면, 당해 테마섹홀딩스의 영업수입은 싱가포르 국내총생산의 13.5%를 차지하였으며, 그 산하 상장기업의 시가를 모두 합칠 경우 주식시장 총 시가의 약 1/3을 차지한다. 이처럼 테마섹홀딩스는 싱가포르의 경제명맥을 거의 쥐고 있는 국유자산 관리기구라 할 수 있다. (이상 莫少昆 등,2008년, <독해 테마섹홀딩스〉)

서유럽 국가 중 상대적으로 규모가 큰 국유자산을 보유하고 있는 나라로서는 이탈리아와 프랑스가 손꼽힌다. 이들 나라 역시도 방대한 국유자산 관리를 위해 정부 안에 전담기구를 설치하여 규범적인 운영을 하고 있다.

먼저 이탈리아의 경우를 보자면, 이 나라의 국유기업 관리는 크게 ‘직접관리’와 ‘간접관리’로 나누어진다. 전자는 국가가 100% 소유권을 지니고 직접 경영하는 것을 말하며, 후자는 국가가 대주주이긴 하지만 직접적인 관여가 적은 기업에 해당된다. 국유기업은 다시 소속관계에 따라 국유자치기업, 시정(市政)기업, 국유화기업, 국가참여제기업으로 분류된다. 이중 ‘국가참여제기업’만이 간접관리를 실시하는데, 하지만 이는 이탈리아 국유경제 가운데서 지배적인 지위를 차지하기에 보충설명이 필요하다.

‘국가참여제기업’은 대주주인 국가가 규모가 큰 ‘지주회사’ 격의 국유기업을 설립함으로써 다른 기업들을 지배하는 것을 뜻한다. 국가는 이러한 방식으로 대량의 민간 기업을 통제하며, 이들이 특정한 국가의 경제목표의 실현에 복무토록 한다. 현재 이 유형에 속하는 지주회사 격의 국유기업으로는 5개가 있는데, 이리, 아이니, 아이포미, 아이지커, 아이미오가 그것이다. 이중 ‘이리그룹’(IRI Group)은 역사가 가장 오래되고 규모가 가장 큰 국가참여제기업의 대표라 할 수 있다. 이탈리아정부는 ‘이리그룹’과 같은 특대형 지주회사를 통해 다시 263개 기업의 경영권을 통제하며, 이들 기업들의 발전전략, 경영원칙, 투자방향, 운행목표, 감독과 조절 등 방면에 있어서 결정권을 행사한다. (顾宝炎,1999년,<해외 국유기업의 관리와 개혁>)

프랑스 경제에 있어서도 공기업은 매우 중요한 위치를 차지한다. 프랑스전기, 프랑스가스, 프랑스석탄, 원자력위원회 등의 공기업은 전체 에너지분야 부가가치의 69%를 점한다. 운수분야에서는 프랑스 국영철도회사, 파리 지하철공사, 에어프랑스, 르노자동차 등이 총 부가가치의 12.4%를 차지하고 있으며, 금융분야의 경우 국유은행들은 프랑스 은행 총 수탁고의 89.7%를 점하고 있다. (김동희, 2002년, <프랑스공기업에 관한 연구>)

이들 공기업 관리를 위해 프랑스정부는 국가차원의 전문적인 체계를 구축하고, ‘계획협동’이라는 특수한 형식을 통해 이들의 경영에 간여한다. 기업들이 속한 업종 상황에 따라 약간씩 차이는 있지만, 계획협동은 대체로 다음의 내용들을 포함한다. 첫째, 기업발전의 목표와 관련하여 응당 정부의 정책목표를 구현할 것을 요구한다. 둘째, 기업의 구체적 경영계획과 관련하여선 발전전략, 투자계획, 재무계획, R&D, 고용유지, 직원훈련교육의 강화, 중소기업 지원에 있어 짊어져야 할 책임 등을 포함시키고 있다.

아마도 세계에서 국유기업 비중이 가장 크고, 관련한 관리감독 체계가 상대적으로 가장 잘 갖추어진 나라로서는 중국을 빼놓을 수 없다. 이에 대해 비교적 자세한 소개를 하도록 하자.

중국은 거대한 국유자산의 관리를 위해 2003년 관련 제도를 크게 개편하였는데, 그 전담 기구로 중앙정부와 지방정부 산하에 이원적 구성을 갖는 국유자산관리감독위원회(약칭 ‘국자위’)를 설치하였다. 이들은 서로 독자성을 갖는 ‘중앙국자위’와 ‘지방국자위’로 구분되는데, 아래 <표 3-2>를 보면 2005년 11월말 현재 중앙과 성급 국유기업의 관리현황을 엿 볼 수 있다. 중앙정부인 국무원 산하의 국자위는 관리하는 기업 수면에선 169개로 성급 국자위의 1008개에 비해선 적지만, 자산총액·매출액·실현이윤 면에서는 모두 우위임을 알 수 있다.

표 3-2. 중앙 및 성급 국유자산관리감독위원회 산하 기업경영실적 현황 (2005년1~11월)
출처: 국유자산관리위원회 사이트:http://www.sasac.gov.cn ,2006.4.27

이 국자위의 국유자산 관리체계는 몇 개의 하위 시스템으로 구성된다. 예컨대 <국유자본금 효율 및 성과 평가시스템>, <국유자본 보존과 증식 검사 시스템>, <국유자산 통계시스템>, <국유자산 유실 조사시스템>, <연봉제와 경영인의 성과 검사 시스템>, <경영인 스톡옵션제도>, <국유자산 예산관리제도> 등이 그것이다.

그중 <국유자본금 효율 및 성과 평가시스템>을 예로 들자면, 이 시스템은 다시 3개 과정과 4개 측면을 포함한 총 28개항의 지표로 구성된다. 3개 과정은 기본지표, 수정지표, 평가지표로 이루어지며, 4개 측면과 관련된 지표는 기업재무의 효율과 수익 상황, 자산운영상황, 부채상환능력, 발전능력 등이 있다. 나머지 시스템들도 모두 이와 같이 각자의 지표들을 갖고 있다.

국자위는 이 밖에도 국가의 다른 제도적 자원을 활용할 수 있는 자격을 갖는다. 예컨대 기업 내에 설치된 ‘감찰특파원’과 ‘재무총감독제’, 그리고 국가통계국이 구축한 데이터베이스인 <국유자산 통계시스템> 등이 그것이다.

작년 국유자산감독관리위원회 관계자의 “국유기업 개혁발전” 관련 기자들과 질의 응답 모습(사진=신화사)

이상의 국유기업과 그것에 대한 효율적인 관리시스템은 중국경제가 그간 장기적이고 안정적인 고도성장을 달성하는데 있어 중요한 밑받침이 되었다. 이하 2010년 국자위가 대외에 공표한 수치들은 한국의 재벌경제와 여러 면에서 좋은 대조를 이룬다. (<국무원 국자위 2009년 회고> 참조)

먼저 국유자산의 가치보존과 증식을 보자면, 2002년~2009년 중국의 중앙 국유기업은 자산이 7.1조 위엔(한국 돈 약1212조원)에서 21조 위엔(3570조원)으로 연평균 16.7% 성장하였다. 매출액은 3.4조 위엔에서 12.6조 위엔으로 연평균 20.8% 성장하였으며, 실현이윤은 2405억 위엔에서 8151억 위엔으로 연평균 19%의 성장을 이루었다. 이 같은 중국 국유기업 실적과 비교할 경우 2004년~2009년 한국 30대 재벌기업의 성적은 초라하게 보인다. 순이익이 37.8조 원에서 42.6조 원의 증가에 그침으로써, 6년 기간의 총성장률이 12.7%에 불과하였다. 이는 중국 국유기업들의 1년간 성장률에도 못 미치는 수치이다.

한편 중국 국유기업들은 그간 국유기업 개혁으로 일시 중단되었던 이윤 납부를 2006년부터 재개하였다. 그 누적액은 2009년까지 1371억 위엔(23.3조원)인데, 2009년에는 국유주식 중에서 55.3억 주(당시 시가 429.7억 위엔)를 직접 사회보장기금으로 기증하였다. 참고로 소개하면, 중국의 국유기업은 주식시장에 상장할 경우 의무적으로 국유지분 중 10%를 사회보장기금으로 기증토록 되어 있다. 이와 함께 국무원은 국유기업의 실적향상에 맞추어 매년 이윤납부 비율의 상한선을 기존 10%에서 2011년부터는 15%로 확대하였는데, 이를 통해 향후 점차 늘어날 사회복지기금을 보충할 계획이다. 이 비율은 또한 2016년 전국인민대표자회의에서 20%로 상향 조정되었으며, 2017년 하반기에 개최된 제19차 당 대회에선 향후 2025년까지 다시 30%까지 올릴 것을 결의한 바 있다.

국유기업은 이처럼 국가에 이윤만 납부하는 것이 아니라 일반 민간기업과 마찬가지로 세금도 낸다. 이윤배당은 국가가 국유기업의 주주 자격으로 수령하는 것이며, 세금징수는 정치권력으로서의 국가가 모든 기업을 대상으로 징수하는 것이기에 성격이 서로 다르다. 여기서 국유기업의 국가에 대한 세금납부 기여도는 민간 기업보다 훨씬 높다는 사실을 확인할 수 있다. 예컨대 2002년에서 2009년 사이 중앙 국유기업의 납세액은 2915억 위엔(약 49.6조 원)에서 11,475억 위엔(약 195조 원)으로 증가하였다. 이는 연평균 21.6%의 성장률에 해당하는데, 이 기간 총 누적 납세액은 5.4조 위엔(약 918조 원)에 이른다. 국유기업의 이 같은 세수부담률은 평균 27.3%에 달하며, 민간 기업 세수부담률 종합평균치의 5배 이상이다. 이리하여 기업의 동일 단위자산 당 국유기업의 세수납부액은 일반 민간 기업보다 45%, 국유기업 직원 1인당 제공하는 세수납부액은 190%가 높은 것으로 나타났다. 그밖에도 중국의 국유기업은 물가안정과 고용안정 등 정부의 거시경제정책이 순조롭게 집행되는데 있어서도 특별한 역할을 담당하고 있다.

지금까지 살펴본 바와 같이, 국가 대주주 모델은 현대적 기업제도 하에서 여러 가지 장점을 지니고 있다. 자체 강력한 과학적 관리감독체계를 보유하는 것이 가능할 뿐더러, 더 나아가 공공이익 실현을 위해 국민경제나 산업 전반의 총괄적 정책을 제시할 수 있는 능력도 겸비한다. 후자는 국가 대주주가 전국에 산재한 국유자산을 관리하기 위한 필요성으로부터 파생되는 것인데, 그들 자산의 배치, 협조, 산업구조 고도화 문제를 종합적으로 고려해야만 하는 사정과 상관이 있다. 전략경영 능력의 각도에서 보자면, 국가 대주주는 자신이 보유한 전국적 범위의 관리감독체계를 통해 전략경영에 필수적인 객관적인 준거 틀을 갖추게 된다. 이처럼 국가 대주주에 있어 과학적 관리감독체계와 전략경영 능력은 상호 의존적이며 보완적인 관계를 형성하게 되는데, 이 점이야 말로 전문경영인을 단순히 추종만하는 미국식 모델이나, 은행 주도에 의해 보수적 성향이 강한 일본과 독일 식 모델을 뛰어 넘는 국가 대주주 모델만이 지니는 커다란 장점이다. 그것은 결국 소유권에 있어 ‘규모의 경제의 우세’의 발현으로 해석할 수 있다.

국가 대주주 모델에 있어서도 물론 약점이 있다. 정경유착, 의사결정 단계의 복잡성이 주로 지적되며, 그중 ‘정경유착’ 문제가 비교적 심각하다. 앞서 대우조선해양에 있어서도 정권이 바뀔 때마다 나타나는 ‘낙하산 인사’가 문제시 되었다. 그러나 이 역시도 필요한 제도장치의 마련과 부단한 내부 개혁을 통해 해결할 수 있다. 예컨대 국가 기능을 우선 ‘공공관리기능’과 순수한 ‘재무관리기능’으로 분할하는 것으로부터 문제해결의 실마리는 찾아질 수 있다.

여기서 ‘공공관리기능’이라고 하는 것은 사회 공공이익을 중시하는 기능으로, 우리가 흔히 보는 정부의 일반기능을 뜻한다. 이에 반해 ‘재무관리기능’은 국가가 국민을 대신하여 국유자산 관리자로서의 경제적 기능을 중점적으로 수행한다. 후자의 경우에 국가는 다른 시장주체들과 마찬가지로, 순수하게 경제적 입장에서 국유자산의 ‘보존과 가치증식’을 무엇보다도 우선시한다.

국가조직 내에 이렇듯 재무관리기능을 전담하는 기구를 설치· 운영하는 것이 이론적으로만이 아니라 실천적으로도 가능함을 그간 세계 각국의 경험은 잘 보여주고 있다. 최종적으로 그것을 국민의 대표가 집결하는 의회와 공공여론 감시 하에 둠으로써, 이중 삼중의 이러한 감시체계를 통해 공기업의 정경유착 문제를 사회적으로 충분히 해결할 수 있다.

결국 우리가 찾고자 하면 방법은 있기 마련이다. 그동안 신자유주의가 유포한 공기업에 관한 부정적 이미지를 불식하고, 또 변혁진영 일부의 ‘공기업화’에 대한 그릇된 태도를 극복한다면 우리 앞에는 넓은 길이 펼쳐지는 것이다. 노동자운동연구소 연구원 한지원씨는 최근 자신의 글에서 “국유화는 만병통치약이 아니다”라고 하며, “정세적으로 판단해야 할 문제”라고 주장한다. 그러면서 “기업 구조조정 과정에서 고용안정 요구만 반복하지 말고, 금속노조가 생산과 경영을 통제할 방법을 찾아봐야 한다.”고 제언한다. 자본주의 하에서, 그리고 권력문제의 해결 없이 이것이 가능한 일인가? 참으로 낡은 생디칼리즘의 반복이다. (한지원, <구조조정 투쟁 다른 전략이 필요하다>, 오늘보다)

진짜 곤란한 문제는 그 다음에 있다. 즉 어떻게 하면 이 같은 규범적인 공기업 관리제도를 현실화 할 것인가의 문제이다. 우리가 설령 아무리 훌륭한 공기업 관리체계를 연구해 낸다 한들, 그것의 실제 실행은 현행 법제도를 뜯어 고치지 않고서는 불가능하다. 따라서 반드시 법 개정이 선행되어야만 한다. 이는 사실상 한국사회의 대변혁을 의미하기 때문에 결코 단사차원 만으로 해결 될 수 있는 문제가 아니다.

하지만 부실경영에 의해 이미 독자생존이 불가능한 기업에 대해, 그리고 국가 기간산업 혹은 전략산업이기에 그냥 포기할 수 없으며 필히 공적자금이 투여되어야 할 대기업에 대해, 우선적으로 이 같은 ‘제도적 요구’를 제출할 수 있는 계기를 포착하는 일은 적지 않은 의미를 지닌다. 특히 이 요구를 관철하지 못한다면 자신의 생존이 벼랑 끝에 몰릴 수밖에 없는 다수의 대중이 출현하고 있는 현실 상황을 우리 노동운동과 전체 변혁운동은 진지하게 직시해야 한다. 투쟁에 나선 대우조선해양 노동자들이 ‘진정한 공기업화’ 요구를 과감하게 제출함과 함께, 이를 관리 감독할 수 있는 새로운 ‘공기업 자산관리위원회’를 별도 국가 기구로 설립하고, 그것을 다시 국회와 사회 전체의 공동 관리감독 하에 둘 것을 요구하도록 적극 설득해야 한다.

이렇게 볼 때 지금 시기 대우조선해양과 현대중공업 합병과 같이 재벌경영에 영합하는 구조조정에 반대하는 노동자들의 투쟁은 필히 정치적 전망과 연결되어야만 한다. 다시 말해서 앞으로 한국사회에서 완강하게 전개될 수밖에 없는 구조조정 반대 투쟁은, 노동자계급이 주도하는 새로운 정당건설 투쟁으로 승화될 수 있을 때라야 비로소 승산이 있다고 할 수 있다. 지금 투쟁에 나서고 있는 노동자들 중 선진 활동가들은 이처럼 조금 멀리 내다보는 안목이 요구되며, 여기에 주위 변혁진영의 동지적 노력이 함께한다면 현재의 구조조정 반대투쟁은 그를 위한 좋은 계기가 될 것이다.

필자소개
김정호
북경대 맑스주의학원 법학박사 , 노동교육가, 현재 민주노총 정책연구원 정책자문위원, 맑스코뮤날레 집행위원

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