핀란드 사례에 대한 이해
<UN 세계 행복 보고서>(2022)에 따르면 세계에서 가장 행복한 국가 1위는 5년 연속 핀란드다. 핀란드 교육복지만 하더라도 감히 다른 나라들, 특히 서구 국가들조차 견주기 힘들 정도로 국가의 지원이 세밀하고 광대하다. 핀란드는 중등학교에 일부 사립학교가 있지만 극히 미미하다. 학원은 아예 없다. 대학도 20개 대학과 30개 기술전문대학 모두 국립대학이다. 무상교육 혜택은 대학교뿐 아니라 대학원 박사과정까지 지속된다. 박사과정의 경우 국가가 매달 180만 원 정도 학업 수당까지 지급한다.
아이들은 17세까지 성장하는 동안, 매달 103달러 자녀 수당이 나온다. 자녀 수당은 소득 수준과 상관없이 똑같이 지급된다1). 교사들 월급은 독일 교사의 2/3 수준이지만 높은 사회적 신뢰와 존경의 대상이다. 교사가 되기 위한 시험 경쟁률이 10:1 수준이니 핀란드 사회에서 교사에 대한 인기는 매우 높다. 실제로 핀란드 교사들의 높은 학력 수준과 전문성, 그리고 자율성은 세계의 이목을 끌기에 부족함이 없다. 핀란드 교사들은 사회계층 분류상 상층에 속한다. 대체로 핀란드 교사들 의식과 정치적 견해는 보수적이고 관료적인 측면이 많다. 그러함에도 핀란드 부모들은 교사를 신뢰하고 존경한다. 학교 수업(86%)과 부모와의 협력(74%), 그리고 평가(71%) 영역에서 핀란드 교사들은 부모로부터 모두 우수한 평가2)를 받았다.
핀란드는 북유럽 복지국가 가운데 후발 국가이다. 덴마크가 북유럽 복지국가 선두 주자로서 1899년 최초로 노사 합의를 이끌어 냈던 것에 비해 핀란드는 1968년 핀란드 역사상 최초로 노사 대타협을 창출했다3).
핀란드 ‘민주시민교육’은 70년대 교육개혁을 주도한 사민당 집권과 관련이 깊다. 사민당은 1966년 집권과 동시에 이전 독일식 병렬 복선형 교육제도를 벗어나 스웨덴처럼 ‘종합학교’로 일원화하여 교육개혁을 단행했다. 다시 말해 핀란드 교육개혁 모델은 1950년대 ‘종합학교’로 교육개혁을 시도한 스웨덴을 모방하면서 시작했다. 핀란드 ‘종합학교’는 기초학교 9년제(7세-16세)로 통합한 무상의무교육이다. 핀란드 무상의무교육은 1921년 7세-12세 어린이들에게 이미 적용되었다. 핀란드는 1920년대-30년대에 유럽 사회에서 가장 높은 경제성장률을 보였고 당시 이탈리아, 오스트리아보다 생활 수준이 높았다. 1941년엔 핀란드 모든 산모에게 모성보호 패키지를 제도화하여 국가가 나서서 육아 복지서비스를 제공했다. 2차 대전 발발 이전에 사회 안전망을 정비했고 2차 대전 이후엔 <요람에서 무덤까지> 북유럽형 복지국가로 발돋움하였다4).
특히 ‘종합학교’로 핀란드 교육개혁이 단행되던 1972년부터 1992년까지 교육개혁을 진두지휘한 국가교육청장을 사민당 소속 에르끼 아호(Erkki Aho)가 맡았다. 90년대 중반 무렵엔 핀란드 학교 사회에서 교사에 대한 장학행정과 행정감사제도가 전면 폐지돼 사라졌다. 20년 넘게 교육개혁의 주체로 교사를 전면에 내세운 결과다. 핀란드 학교 현장에서 권위주의 교육행정은 완전히 사라지고 교사 또한 공문 처리로부터 온전히 해방되었다. 나아가 교사의 자율성을 극도로 존중하는 민주주의 교육행정이 학교 현장에 뿌리내렸다. 오늘날 핀란드는 의무연수제도나 강제 연수가 없다. 더구나 연수를 성과급으로 연동시키는 천박한 교육평가와 관료행정도 존재하지 않는다. 그러함에도 핀란드 교사들은 쉼 없이 연수에 참여하고 교사로서 전문적 성장을 도모한다. 다시 말해 핀란드 교사들은 거의 100%에 이를 정도로 연수 이수율이 무척 높다. 스스로 자율성을 토대로 전문성을 획득해 나가는 모습이다.
요컨대 핀란드에는 장학감사제도와 교원평가제도, 그리고 의무연수제도와 성과급제도가 존재하지 않는다. 그러함에도 핀란드 교사들은 변호사, 의사, 기술사처럼 전문직으로 높은 사회적 신뢰와 존경을 받는다. 핀란드 교사들은 자발적으로 교사노동조합에 가입하는데 노동조합 가입률이 교장을 포함해 98%에 이른다. 교사 출신 교육직 관련 국회의원 또한 10%에 이를 정도로 매우 높다. 핀란드 교사노동조합 역시 국가 교육 정책의 훌륭한 파트너로 장관과 국회의원들은 교사노동조합을 존중하고 그들의 목소리를 경청한다. 우리나라 국가주의 교육행정과는 180도 판이하다. 더구나 교사노동조합 「전교조」나 「교사노조 연맹」을 백안시하고 대결적 자세를 취하는 역대 한국 정부의 오만한 태도와는 180도 다르다.
핀란드 ‘민주시민교육’ 또한 ‘종합학교’ 교육개혁의 흐름 속에서 실천되고 확산하였다. 핀란드 교육개혁의 시작인 ‘종합학교’는 기존 공민학교(civic school)와 문법학교(grammar school)로 이원화된 초등 교육과정을 통합한 내용이다. 전국에 걸쳐 3,200개 종합학교가 존재하며 대부분 지방자치단체 소속이다. 사립이나 국립은 고작 2%에도 미치지 못한다5). 나아가 중학교까지 확장해 통합 기초교육(1학년–9학년)으로 단행한 게 ‘종합학교’ 교육개혁의 주된 내용이다. 따라서 핀란드 교육개혁은 철두철미 ‘평등주의’ 교육 마인드에 기초한 개혁으로 집권 사민당의 정당 이념과도 일치한다.
‘민주시민교육’ 또한 핀란드 교사의 자율성을 존중하는 ‘평등주의’ 학교문화 풍토 속에서 확산하고 꽃 피운 결실이다. 핀란드 어린이들은 ‘종합학교’ 시절, 일찌감치 사회참여의 중요성과 정치활동의 소중함에 대해 학습한다. 핀란드 ‘종합학교’ 사회과 교과서엔 민주주의를 “나의 삶에 영향을 미치는 정책 결정 과정에 나도 참여해 영향을 미치는 것6)”이라고 기술돼 있다.
핀란드는 2000년에 헌법을 개정하여 어린이와 청소년이 정치에 참여할 수 있도록 명문화했다. 그 결과 2001년부터 핀란드는 「어린이의회」 제도를 시행하고 있다. 종합학교(1-6학년) 각 학교 대표가 지자체 「어린이의회」에 정기적으로 참여하여 어린이들 삶에 영향을 미치는 중요한 사회문제에 대해 의사결정 주체로서 참여한다. 이는 어린이의 당연한 권리로서 국가 사회가 나서서 존중하고 보장한 사례다. 예를 들면 학교급식이나 어린이 정책 관련 예산 배분 과정에 어린이들 스스로 자기 목소리를 낼 수 있도록 보장한다.
그뿐만 아니라 핀란드는 6살 예비학교(Pre-school) 시절부터 미디어 리터러시(정보 문해력) 교육을 학교 교육과정으로 가르칠 것을 국가의 의무로 규정하고 있다. 어린 시절부터 미디어 정보에 대해 비판적 사고를 기르고 안전한 미디어 환경을 구축해 나가기 위한 정책의 결과다. 미디어 리터러시(정보 문해력) 교육이 부재할 경우, 팩트체크 뉴스조차 편협한 이념에 따라 당파성을 강화하고 정치 양극화를 심화시킬 수 있다7). 반면에, 미디어 리터러시(정보 문해력) 교육을 어린 시절부터 체계적으로 이수할 경우, 미디어를 통해 접하는 다양한 정보와 뉴스를 좀 더 정확히 해석할 수 있고 비판적으로 소비할 수 있기 때문이다.
중고등학교에 해당하는 청소년들 또한 「청소년위원회」와 「청소년의회」 활동, 그리고 「정당 청년조직」 활동을 통해 주체적 시민으로서 일상의 정치에 참여하고 자기 목소리를 낸다. 먼저 「청소년위원회」는 「어린이의회」 제도처럼 지방자치법에 명문화된 공식 제도로서 종합학교 고학년인 7학년부터 참여할 수 있다. 우리나라 중학교 1학년에 해당하는 연령대다. 「청소년위원회」 소속 청소년들은 지방자치법에 명문화된 「장애인위원회」, 「노인위원회」와 똑같이 「청소년위원회」 위원으로서 청소년 권익을 대변한다. 청소년 정책을 결정하고 예산을 배분하며 지자체 시청 공무원이 가져오는 공문서에 「청소년위원회」 위원장은 재가(결재)할 권한을 지닌다8).
다음으로 「청소년의회」 활동을 살펴보자. 「청소년의회」를 처음 시작한 국가는 1994년 프랑스다. 이후 유럽 여러 나라로 확산돼 핀란드는 1998년 「청소년의회」를 도입했다9). 핀란드 「청소년의회」는 핀란드 의회 100주년을 맞아 의회 개혁을 추구한 국가 프로젝트다10). 핀란드 「청소년의회」는 2006년 제정한 「청소년법」(Youth Low)에 기초해 핀란드 국회가 운영하는 공식 행사다. 「청소년의회」 의원들은 임기 2년으로 국회에서 상임위와 본회의뿐만 아니라 국회의장, 총리, 내각 장관들, 당 대표를 비롯해 주요 정치인들과 만날 수 있다. 「청소년의회」는 국회의장이 회의를 주재하고 일반 국회와 똑같이 청소년 대표가 대정부질문을 하면 현직 총리와 장관들이 답변한다. 물론 「청소년의회」 전 과정을 공영방송이 전국에 걸쳐 생중계 방송한다.
「청소년의회」 청소년 의원들이 행할 대정부 질문 주제는 투표로 순위를 정한다. 2018년 대정부 질문 주제 순위를 살펴보면 다음과 같다11).
핀란드 핵전쟁에 대한 대비
외국인 소외
트랜스젠더 강제 불임
적극적 안락사 합법화
청소년 정신건강 문제 인식
안락사 합법화
무상 대중교통
마지막으로 핀란드 「정당 청년조직」은 15세 이상이면 누구나 가입할 수 있다. 15세 이상이면 정당도 가입할 수 있다12). 핀란드 청소년들은 각 정당 산하 「정당 청년조직」에서 정치인으로 식견을 쌓고 정치적으로 단련하며 정치인으로서 꿈을 키워 나간다. 정치적 덕성을 겸비한 품위 있는 정치인으로 거듭나는 것이다. 2019년 34세로 최연소 총리가 된 산나 마린 역시 사민당 「청년조직」에서 활동했다. 마찬가지로 2019년 산나 마린 내각에서 교육문화부 장관이 된 리 안데르손13)(32세) 또한 좌파 동맹 「청년조직」에서 활동하며 28살에 국회의원에 당선되고 이듬해 좌파 동맹 당 대표가 됐다. 녹색당 대표이자 내무장관 마리아 오히살로(34세) 역시 수도 헬싱키 시의원을 거쳤다. 중앙당 까르티 꿀무니14)(32세) 재무장관은 28살에 국회의원을 역임했다. 정당 내 「청년조직」은 미래세대 정책을 생산하는 싱크 탱크로서 기능하지만 같은 정당 내 야당의 역할을 담당하기도 한다. 따라서 북유럽 「정당 청년조직」은 품격을 갖춘 정치인을 끊임없이 공급하는 훌륭한 생산기지다.
「어린이의회」와 「청소년위원회」, 그리고 「청소년의회」 활동과 「정당 청년조직」 활동, 나아가 매년 가을에 개최되는 「청소년 포럼」, 「열린 포럼」을 통해 핀란드 청소년들은 일찌감치 시민참여와 정치활동의 중요성을 학습한다. 학습하는 동안 핀란드 청소년들은 자신들이 관심을 갖고 참여하는 만큼 사회가 변화하는 것을 생활 속에서 체험한다. 정치적 존재로 성장하는 경험을 직접 맛보며 민주 시민으로 성장해 나간다. 그 모든 배경엔 국가와 지방자치단체의 지원과 든든한 후원이 존재한다. 핀란드에서 청년 정치가 가능한 이유다. 대한민국 사회가, 정치인이, 그리고 학교가 고민하고 성찰할 지점이다.
2009년 덴마크 코펜하겐에서 개최된 유엔 「기후변화협약」 당시 핀란드 고등학생들이 덴마크로 찾아왔다. 핀란드 고등학생들이 미국(오바마), 중국(후진타오), 한국(이명박) 등 각국 정상들을 향해 피켓 시위를 하며 협약 체결을 압박한 사건은 결코 우연이 아니다. 모두 학교 ‘민주시민교육’의 결과이자 정치활동에 적극 참여하고자 하는 학생들의 자발적 활동의 연장선상에서 나온 장면이었다. 핀란드는 정치 환경과 법‧제도뿐만 아니라 교과서까지 매우 정치적이다.
교과서에 각 정당의 역사와 추구하는 정당 이념, 그리고 정당 주요 정책들을 아주 상세하게 소개하고 있다. 청소년들에게 정치와 관련된 살아 있는 정보를 직접 제공하려는 의도이다. 심지어 현재 정당 대표나 유명 정치인들 사진까지 소개하며 흥미와 관심을 유도한다. 나아가 학생들 스스로 각 정당이 추구하고 지향하는 정치 이념과 정책 프로그램들을 조사해 보고 직접 판단하도록 교육활동을 진행한다. 다시 말해 학교 교육을 통해 청소년들 스스로 정치 행위가 가능하도록 정치 판단 능력과 정치 행동 능력을 갖춰주려고 애쓴다.
2020년 4월 21대 총선을 앞두고 서울시 교육청이 초중고 40개 학교 현장에서 모의 선거를 시도하려고 했다. 그러자 중앙선관위가 나서서 모의 선거가 교사의 정치 중립과 선거법 위반 소지가 있다며 즉각 제동을 걸었고 서울시 교육청을 완전히 제압했다. ‘민주시민교육’을 앞장서서 지원하고 보호하는 핀란드 정치·사회 환경과 극명하게 대조되는 웃픈 현실이 아닐 수 없다.
핀란드를 비롯해 북유럽 복지국가 모델의 첫 번째 기둥은 연동형 비례대표 선거제도이다. 이를 기반으로 다당제 정당체계를 통해 득표수와 의석수 비율을 일치시켜 대표성을 구현한다. 다당제 정당체계이기에 연립정부 구성을 자연스러운 과정으로 받아들이고 권력 공유 원칙에 기반해 연정을 구성한다. 그 결과 합의제 민주주의가 뿌리를 내릴 수밖에 없는 정치구조다15).
핀란드 주민발의 제도 역시 만 15세 이상 핀란드 청소년이면 누구나 발의할 수 있다. 나아가 주민 2% 이상이 서명하면 지자체는 공식적으로 심의해야 한다. 주민 5% 이상이 서명하면 주민투표에도 회부할 수 있다. 청소년들 스스로 세상을 바꾸는 주체로 나설 수 있는 정치·사회 환경을 국가가 정비한 탓이다. 북유럽 국가 청년 정치 참여율이 세계 다른 국가들에 비해 높은 요인으로 우리 사회가 눈 여겨봐야 할 대목이다. 실제로 노르웨이, 스웨덴, 덴마크, 핀란드 등 북유럽 청년의원 비율은 거의 1/3에 육박한다. 2021년 국제의원연맹(IPU)에 따르면 한국은 40세 이하 유권자가 33.8%를 차지하는데 청년의원 비율은 고작 4.3%에 지나지 않았다. 조사 대상 국가 121개국 중 118위였다. 청년 정치의 대표성이 극히 취약하다.
반면에, 노르웨이(34.3%), 스웨덴(31.4%), 덴마크(30.7%), 핀란드(29%)는 30% 안팎이다16). 이런 현상은 프랑스(23.2%), 영국(21.7%), 독일(11.6%), 미국(11.5%), 일본(8.4%)과 비교해도 매우 높다. 한국 사회 청년들이 국회에 진출하기 어려운 이유는 양당제와 소선거구 다수대표제, 그리고 기탁금을 내건 「공직선거법」과 정당 가입 연령을 제한한 「정당법」에 있다. 특히 60% 안팎 낮은 투표율 속에 치러지는 승자 독식 구조의 소선거구 다수대표제는 의회민주주의 대표성 위기의 진원지다. 게다가 한국은 비례대표제 의원 비율이 15.7%로 매우 낮고 지역구 의원 비율이 80% 이상으로 너무 높다. 청년들이 감당할 수 없는 기탁금과 낮은 인지도도, 그리고 홍보비용도 걸림돌 중 하나다. 그리고 21대(2020) 총선에서 목격했듯이 위성정당 논란은 연동형 비례대표제를 유명무실화하여 대표성을 결정적으로 왜곡시킨 또 하나의 사건이었다. 모두 거대 양당제가 남긴 폐해이자 한국 정치사의 큰 오점이 아닐 수 없다.
다당제 합의 민주주의와 실질적인 연동형 비례대표제, 그리고 청년 할당제를 통해 청년 대표성을 높여야 한다. 청년 대표성을 높이기 위해선 가장 우선해야 할 과제가 「공직선거법」과 「정당법」을 개정해 기탁금을 없애고 피선거권 연령을 북서유럽 스웨덴, 독일, 프랑스, 스페인, 영국처럼 18세로 낮춰야 한다. 핀란드는 18세가 되면 대통령, 국회의원, 지자체 의원 선거권과 피선거권 모두를 행사할 수 있다. 참고로 우리나라는 25세가 돼야 국회의원 피선거권, 40세가 돼야 대통령 피선거권이 주어진다.
그리고 지역구 범위를 광대역화하여 지역구 의원 비율을 대거 축소하는 정치 혁신이 필요하다. 그리고 세대별·직능별·계층별 비례대표제를 크게 확대해 득표율에 따라 명실상부 의석수를 배분하는 정당 명부 연동형 비례대표제 안착이 필요하다. 나아가 청년/여성/장애인/성소수자/노인 등 사회적으로 배제된 계층의 의회 진출을 돕는 할당제 도입이 중요하다. 그와 더불어 ‘민주시민교육’을 강화하고 전면화하는 방향으로 시민 의식을 높이는 교육과정 개혁을 추진해야 한다. 스웨덴은 1970년대 이래 30만 개에 이르는 8명~12명 규모의 학습동아리(study circle)가 존재해 오면서 높은 시민 의식을 유지해 오고 있다. 학습동아리 자체가 민주주의 삶을 실천하는 공간인 셈이다. 국가가 이를 적극 지원하고 있다.
핀란드 역시 1899년 탐페레 노동자 교육센터를 시민교육의 기원으로 삼는다. 오늘날 탐페레는 인구 23만 명으로 핀란드 제3의 도시로 산업화와 노동운동의 중심지이자 사민주의 운동의 메카이다17). 탐페레에 최초로 시민 교육기관이 설립된 이래, 2019년 현재 전국에 걸쳐 181개 시민교육센터가 운영되고 있다. 핀란드 시민 65만 명이 수공예, 음악, 연극과 춤, 운동, 미술 등 다양한 분야에서 시민 의식을 발휘하고 있다18).
<참조>
1. 마크 터커. 전국교원양성대학교총장협의회 옮김(2022). 『교육의 미래와 학교 혁신』. 서울:살림터. 256쪽.
2. 한국교육연구네트워크(2010). 『핀란드 교육혁명』. 서울:살림터. 216쪽.
3. 서현수(2021). 「핀란드 복지국가의 과거, 현재, 미래 : 정치제도, 복지체계, 교육 정책의 연계와 다이내믹을 중심으로」. 『스칸디나비아 연구』 제28호. 한국 스칸디나비아학회. 99쪽.
4. 한국교육연구네트워크(2010). 위의 책. 167쪽.
5. 서현수(2019). 「핀란드 학교 민주시민교육의 교육과정 및 교과서 분석」. 『해외학교 민주시민교육 교육과정 및 교과서 분석』. 교육부 민주시민교육 정책 중점연구소. 65쪽.
6. 서현수(2021). 「미래를 대표하기 : 핀란드 정부의 청소년 참여 정책」. 한국 청소년 정책연구원. 12쪽.
7. 박상운(2021). 「누가 가짜뉴스를 접하고 신뢰하는가 – 21대 총선을 중심으로」. 『선거 연구』 제14호. 중앙선관위. 24쪽.
8. 서현수(2020). 「핀란드 민주주의와 청소년 정치 참여」. 세계인권 도시포럼 2020. 10. 9. 4쪽.
9. 서현수(2021). 앞의 글. 6쪽.
10. 한국교육연구네트워크(2010). 앞의 책. 95쪽.
11. 서현수(2021). 앞의 글. 6쪽.
12. 핀란드 녹색당은 부모 동의하에 13세도 정당 가입이 가능하다.
13. 좌파동맹 출신 리 안데르손 교육문화부 장관(2019년 당시 32세)은 29세에 좌파 동맹 당 대표로 선출돼 역사상 최연소 당 대표가 되기도 하였다.
14. 서현수(2021). 위의 글. 4쪽. 중앙당 까르티 꿀무니(32세) 재무장관은 2019년 사민당 산나 마린 내각에서 중앙당, 녹색당, 좌파동맹, 스웨덴 인민당 5개 연립정부를 구성하는 데 참여해 재무부 장관을 역임한다. 그러나 2020년 상반기에 까르티 꿀무니(32세) 재무장관은 공금을 부당하게 사용했다는 스캔들로 장관직을 사임했다. 이후 37세 여성 안니까 사리코가 중앙당 대표로 선출돼 산나 마린 내각에서 과학문화부 장관직을 수행했다. 사리코 역시 27세에 당 부대표, 28세에 국회의원, 33세에 가족 사회서비스 장관직을 수행한 인물로 젊다.
15. 서현수(2021). 「핀란드 복지국가의 과거, 현재, 미래 : 정치제도, 복지체계, 교육 정책의 연계와 다이내믹을 중심으로」. 『스칸디나비아 연구』 제28호. 한국 스칸디나비아학회. 106쪽.
16. 이정진(2021). 「청년 정치참여 현황과 개선과제」. 『내일을 여는 국민의 국회-이슈와 논점』. 국회입법조사처. 2쪽.
17. 서현수(2022). 「핀란드 모두를 위한 교통과 평등한 접근성 정책」. 『교통』 8월호. 통권 294권. 33쪽.
18. 서현수(2019). 「핀란드 민주주의와 학교시민교육」. 『학교 민주시민교육의 세계적 동향과 과제』. 살림터. 153쪽.
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