헌법재판소의 현행 선거구 위헌 판결 이후 선거제도 전반에 대한 개혁과 변화가 필요하다는 목소리들이 많다. 일반인들에게 다소 낯선 선거제도들에 대한 분석과 대안에 대해 공인노무사로 일하고 있는 ‘진보무당파’라고 자처하는 조제희씨가 기고를 하여 게재한다. 몇 차례 나누어 게재할 예정이다. 관심을 바란다. <편집자>
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지난 10월 30일 헌법재판소는 국회의원 선거의 인구 편차가 2대1을 초과하는 것은 헌법에 위배된다는 결정을 내렸다. 이에 따라서 전체 246개 지역 선거구의 20%에 달하는 50여개의 선거구가 분할 또는 통합 대상이 되었고, 현행 선거 제도를 근본적으로 개혁해야 한다는 주장도 새롭게 힘을 얻고 있다.

헌법재판소의 결정은 현행 소선거구제를 전제로 한 것이지만 이에 따르더라도 기존 선거제도의 틀을 뒤흔들어야 하는 상황인 만큼, 진보진영이 항상 강조하였던 국회의원 선출에서 비례성과 다양성을 제고할 수 있는 방향으로 전면적인 제도 개혁 논의가 이루어져야 한다고 생각한다.

하지만, 선거제도라는 주제 자체가 워낙 복잡하기도 하고, 기존 제도와 관행의 뿌리가 깊기 때문에 논의 자체가 쉽지 않은 측면이 있다. 필자는 최근에 정치권에서 제기되고 있는 다양한 선거제도 개편안의 쟁점들을 살펴보고, 나름의 대안으로서 ‘개방형 권역별 정당명부 비례대표제’를 제시하고자 한다.

선거제도 개혁의 문제의식

필자가 선거제도의 개혁을 이야기하는 문제의식은 비례성의 제고, 다양한 대표성의 확보, 유권자의 선택권 증대, 제도의 자체적 합리성과 수용성 이렇게 네 가지 측면이다.

필자는 소선거구 단순다수제를 중심으로 하고 약간의 정당명부 비례대표를 가미한 현행 국회의원 선거제도(이하 소선거구/비례대표 병립제)는 4가지 측면에서 모두 실패했다고 평가한다.

현행 소선거구제는 엄청난 사표를 양산할 뿐만 아니라 소수 정당의 유의미한 원내 진입과 대안으로의 성장 가능성을 원천적으로 차단한다. 그 결과로 유권자들의 다양한 이념지향, 계급계층적 지반을 국회에 골고루 반영할 수도 없다.

그나마 약간의 비례대표제가 숨통을 트여주고는 있지만, 그 비율이 지나치게 낮아 전체 의석 구조에 아무런 영향을 줄 수 없는 한계, 비례의원 공천과 관련한 온갖 잡음과 유권자의 선택권 배제로 인하여 비례의원이 2급 의원화하는 현상이 뚜렷해지고 있다. 새로운 대표선출제도로의 전환은 비단 진보진영의 활로를 찾는 문제를 넘어서 정치 개혁의 핵심적인 의제라고 생각한다.

선거제도, 용어의 개념

선거제도는 크게 ‘선거구’에 관한 제도와 ‘당선자 결정 방식’에 관한 제도로 나눌 수 있다. 그런데 일반적으로 이 두 가지를 혼동하는 경우가 많다. 선거구에 관한 제도는 간단하게 두 가지로 나눌 수 있다. 소선거구와 중대선거구이다. 선거구에서 1명만 선출하는 것이 소선거구이고 2명 이상 다수를 선출하는 것이 중대선거구이다.

보통 우리나라에서 ‘중대선거구제’라고 하면 과거 일본에서 시행했던(우리나라에서도 유신정권기부터 5공화국 시기까지 시행하였다) 단기 비이양식 투표제도(용어의 편의상 이하 ‘일본식 중대선거구제’라고 하겠다)를 지칭하지만, 엄밀히 말해서 중대선거구제라고 하면 선거구에서 2명 이상을 선출하는 모든 제도를 지칭한다. 따라서 모든 비례대표제는 곧 중대선거구제이다.

‘선거구’ 제도인 중대선거구의 ‘당선자 결정 방식’으로 일본식 중대선거구제, 정당명부식 비례대표제, 선호투표제 등이 있을 수 있는 것이다. 마찬가지로 소선거구에서도 단순다수제(우리의 현행 제도로 2위 후보보다 1표라도 더 많이 얻은 1위 후보가 당선되는 방식), 결선투표제(프랑스 하원의원 선거), 선호투표제(호주 하원의원 선거, 유권자들이 2순위 선호 후보를 별도 기표하고 1순위 선호에서 3위 이하로 낙선이 확정된 후보들의 2순위 선호표를 1, 2위 후보들에게 가산하여 총합계가 과반수를 넘는 후보가 당선된다.) 등의 ‘당선자 결정 방식’이 있을 수 있다.

현행 우리 선거제도와 각국의 주요 선거제도 검토

현행 선거제도(소선거구/비례대표 병립제. 한국, 일본, 대만)

우리의 국회의원 선거제도는 지난 2004년 선거부터 소선거구 단순다수제를 주되게 하고 여기에 전국 단위 정당명부 비례대표의원을 별도로 선출하는 이른바 ‘소선거구/비례대표 병립제’를 택하고 있다. 유사한 제도를 취하고 있는 나라는 일본(1996년부터)과 대만(2008년부터), 태국, 헝가리, 우크라이나, 멕시코 등이 있다.

이 제도의 특징은 두 개의 선거제도(소선거구 단순다수제/전국 또는 권역별 정당명부 비례대표제)가 서로에게 영향을 미치지 않고 완전히 별개로 시행된다는 것이다. 한국과 일본, 대만의 현행 제도를 비교해보자.

표를 보면 알 수 있듯이 유사한 제도이지만, 일본과 대만은 비례대표의 비율이 총의석의 30% 이상(일본 37.5%, 대만 30%)으로 20% 미만인 우리나라(18%)보다 상당히 높은 편이다. 또한 일본은 한 후보가 소선거구 후보로 출마하며 동시에 정당명부에 의한 비례후보로도 등록하여 소선거구에서 낙선하더라도 비례후보로 당선될 수 있는 석패율제를 시행하고 있다.

전면적 소선거구제

모든 의석을 소선거구에서 선출하는 방식이다. 우리의 소선거구 선거방식과 같은 단순다수제로 모든 의석을 선출하는 주요 국가는 미국(상원 100, 하원 435), 영국(하원 650석), 캐나다(하원 308석), 인도(하원 545석) 등 주로 영국의 정치적 영향을 받은 나라들이 많다. 프랑스(하원 577석)는 소선거구로 전체 의석을 선출하되 결선투표제를 시행한다. 또한 호주(하원 150석)는 앞서 언급한 바와 같이 선호투표제로 결선투표의 효과를 내는 소선거구제를 시행하고 있다.

독일식 혼합형 비례대표제(독일, 뉴질랜드)

필자는 진보정당의 활동가들 중에서도 우리의 선거제도와 독일식 선거제도의 차이를 잘 모르는 경우가 많다는 사실을 여러 번 경험했다. 우리나 독일이나 소선거구 후보에게 1표, 정당명부에 1표를 찍는 1인 2표제라는 점에서 두 제도를 사실상 동일하게 여기면서 단순히 소선거구와 비례대표의 비율이 1:1이라는 점이 독일식 선거제도의 특징이라고 생각하는 경우가 많다.

독일식 선거제도의 핵심은 소선거구에서의 당선 숫자와 무관하게 정당명부의 득표율에 따라서 정당별 의석수(정확히 말하면 의석비율)가 결정된다는 점이다.

예컨대, 2009년의 독일 연방하원 선거에서 집권당인 기독교민주-사회연합은 299석의 소선거구 가운데 무려 73%에 달하는 219석을 획득하였다. 그러나 정당명부 비례대표에서 이 당이 얻은 득표율은 34% 정도에 불과하여 실제 의석은 총 622석 중 239석에 머물렀다.(정당명부에서 추가한 의석은 20석) 반면 제1야당인 사회민주당은 소선거구의석의 21%에 불과한 64석을 얻었지만, 정당득표에서 23%를 얻어서 실제 의석 146석으로 23%의 비율을 차지했다.(정당명부에서 80석 추가)

이와 같은 선거제도는 현재 독일 외에 뉴질랜드, 루마니아에서 시행하고 있다.

일본식 중대선거구제(과거 일본, 한국, 대만)

앞서 언급한 바와 같이 일본식 중대선거구제는 한 선거구에서 여러 명을 선출하는데 유권자는 1표만을 행사하고, 후보자들간의 단순 득표순으로 당선자를 결정하는 방식이다.

일본에서는 1948년부터 1993년까지 선거구당 2~6인(주로 3인에서 5인)을 선출하였다. 우리나라도 유신과 5공 시절 선거구당 2명씩을 선출하는 제도를 시행한 바 있다. 일본식 중대선거구제는 비례대표제라고 말할 수는 없지만, 선거구당 선출 인원이 일본 수준(평균 4명 정도)이상일 경우에 어느 정도 비례성을 높이고 신생 정당의 당선 가능성을 높이는 효과가 있었던 것으로 알려져 있다.

전면적인 정당명부 비례대표제

우리나라나 독일처럼 두 가지 이상의 선거제도를 복합적으로 시행하지 않고 정당명부 비례대표만으로 의원을 선출하는 경우이다. 대부분의 주요 유럽 국가들(유럽연합 28개국 중에서 19개국)과 브라질, 아르헨티나 등 남미 주요 국가에서 비례대표제를 통하여 모든 의원을 선출하고 있다.

한편 정당명부 비례대표제에도 선거구를 전국 단위로 하나만 둘 것인지, 여러 개의 선거구를 둘 것인지의 차이가 있다. 전국단위 비례대표제는 전국을 하나의 선거구로 하여 정당명부 비례대표제로 모든 의석을 선출하는 방식으로 국가 규모가 작고 국가 내부의 지역 간 차이가 적은 나라에서 드물게 시행하는 경우가 있다. 네덜란드(하원 150석)와 이스라엘(120석)이 대표적이다.

한편 권역별 비례대표제는 보다 일반적인 방식으로서 전국을 수개에서 수십개의 권역으로 나누어 각 권역별로 정당명부 비례대표제를 통하여 의원을 선출한다. 유럽연합에서 정당명부 비례대표제를 시행하는 24개국 중, 전국 단위 비례대표제인 네덜란드를 제외한 23개국에서 권역별 비례대표 방식을 시행하고 있다.

폐쇄형 명부제와 개방형 명부제

정당명부 비례대표제를 시행하더라도 정당 명부 내에 유권자의 인물선택권을 부여하는가를 두고 폐쇄형 명부제와 개방형 명부제의 차이가 있다.

우리나라의 경우에 46석의 정당명부 선거는 유권자가 정당 자체에만 투표를 할 수 있고, 각 정당별로 비례 후보의 당선 순위는 전적으로 정당 스스로 결정한 후보자 순위에 의하여 결정된다. 이를 폐쇄형 명부제라고 한다.

반면 개방형 명부제는 투표용지에 각 정당의 후보자 개별란이 있어서 유권자가 해당 후보자 개인에게 기표할 수 있는 제도이다. 예컨대, 어느 선거구에서 10명의 의원을 비례대표제로 선출한다고 하면 유권자들은 다음과 같은 투표용지에 기표를 하는 것이다.

즉, 개방형 명부제에서 총 의석은 각 정당 소속 후보자들이 받은 득표를 총합하여 정당별 비례로 배분하지만, 각 정당에서 누가 당선될지 여부는 명부의 순위대로가 아니라 그 정당의 후보개인들이 받은 득표순으로 결정된다.

한편 폐쇄형 명부제와 개방형 명부제의 중간 형태로서 정당이 정한 당선 순위는 있지만, 후보 개인에게 기표를 할 수 있어서 후순위 후보가 일정 비율 이상의 득표를 하면 앞 순위 후보들보다 우선적으로 당선이 되도록 함으로써 유권자의 인물 선택권을 어느 정도 인정하는 방식도 있다. 비례대표제를 취하는 유럽 국가들 중에서 독일, 이탈리아, 스페인, 포르투갈 등은 폐쇄형 명부제, 스웨덴, 핀란드, 네덜란드, 덴마크, 오스트리아 등은 개방형 명부제(중간형태 포함)를 시행한다.

현행 우리 선거제도와 각국의 주요 선거제도 검토
-현행 선거제도(소선거구/비례대표 병립제. 한국, 일본, 대만)

헌법재판소 결정을 전후하여, 각 정당과 유력 정치인들은 선거제도 개혁에 대한 여러 가지 입장을 제시하고 있다. 물론 새누리당의 김문수처럼 헌재 결정을 엄격히 준수하여 소선거구를 조정하는 것으로 충분하다는 입장도 있지만, 현행 소선거구 위주의 선거제도를 바꾸어야 한다는 주장도 여러 모로 제기되었다.

새정치연합에서는 중대선거구제 전환이 여러 의원들로부터 거론되고 있고, 새누리당 대표 김무성은 헌재 결정 전에 개헌을 언급하면서 (일본식) 중대선거구제나 석패율제 도입을 언급한 바 있다. 진보정당들은 대체로 기존부터 주장해왔던 독일식 정당명부제를 계속 요구하는 것으로 보인다. 이들이 언급한 각각의 제도에 대하여 검토해 보기로 하겠다.

일본식 중대선거구제

일본식 중대선거구제는 2인 선거구 위주로 설계될 경우와 3인 이상 선거구 위주로 설계될 경우의 효과가 상당히 다르게 나타날 것으로 보인다.

2인 선거구 위주로 제도가 설계될 경우에는 기존의 양당제가 더욱 강고해지고 제3정당, 소수 정당의 대표성 제고에는 별로 도움이 되지 않을 것으로 쉽게 예측할 수 있다. 다만, 소선거구제에서 흔히 나타날 수 있는 제1당의 압도적 승리는 어려워질 것이다.(하지만, 87년 이후 7번의 국회의원 선거에서 소선거구제가 지배적이었음에도 제1당이 의석의 60% 이상을 차지하는 압도적인 승리가 나타난 적은 거의 없었다는 사실도 고려하여야 한다.)

또 하나 예상할 수 있는 점은 이른바 ‘야권연대’가 실질적으로 불가능해지리라는 점이다. 선거구마다 2명을 공천할 수 있고, 1명도 아닌 2명의 후보를 당이 통제하기가 매우 어렵다는 점을 감안하면, 기존에 선거철마다 나타났던 야권연대는 사실상 불가능할 것이다.

일본식 중대선거구제가 3인 이상 선거구 위주로 설계된다면, 일단 비례성 측면에서는 상당히 긍정적인 효과가 있으리라 생각된다. 현행 제도를 도입하기 직전 일본은 128개의 선거구에서 511명의 의원을 선출하였다.(선거구당 평균 4명) 과거 일본에서 자민당과 사회당의 양대 정당 외에 공명당, 민사당, 공산당 같은 소수 정당이 의석의 20~25% 정도를 안정적으로 점유하였고, 가장 고립적이었던 일본공산당도 15명에서 39명의 의원을 당선시킬 수 있었던 점을 보면, 어느 정도의 비례성은 달성 가능하지 않을까 생각한다.

필자가 생각하기에 일본식 중대선거구제의 가장 큰 문제는 당선자 간의 순위나 득표수 차이에 따른 정서적인 대표성 격차가 발생한다는 점이다. 즉, 1등 후보와 2등, 3, 4등 당선자 간에 격차가 생길 수밖에 없고, 선거구 당 선출 인원이 많을 때(4~5명)에는 10% 미만의 매우 적은 득표로도 당선되는 후보가 생길 수 있는데, 이 경우 당선자의 대표성 자체에 대하여 의문이 들 수 있다.

또한 선거 국면에서 같은 정당의 후보들끼리도 당선을 위하여 무한경쟁을 할 수밖에 없어서 정당 정치의 의의가 희석된다. 흔히 일본식 중대선거구제의 문제점에 대하여 금권정치와 계파정치를 부추긴다는 지적이 있는데, 필자의 생각으로는 이러한 문제들 역시 정당 정치의 희석에서 기인한다고 본다.

또한 과거 일본에서 드러난 바와 같이 다각화된 지역 조직을 통하여 여러 후보를 공천하고 효율적으로 표를 결집시켜서 다수를 당선시킬 수 있는 거대 정당에게 유리한 반면에, 소수정당의 입장에서는 최소한의 원내 진입 자체는 비교적 용이하나 대안 정당으로 성장하기는 매우 어렵다는 점은 소선거구제와 큰 차이가 없다고 생각된다.

석패율제

석패율제는 소선거구에 출마하는 후보가 비례대표 명부에 동시에 등록하여 소선거구에서 상당한 득표를 하였음에도 아깝게 낙선한 경우 비례대표로 당선될 수 있게 하는 제도이다. 이는 단순히 호남에서 아깝게 낙선한 새누리당 후보와 영남에서 아쉽게 낙선한 새정치연합 후보를 구제해 주려는 의도로 제기된 것에 불과하고 선거제도 개편을 통하여 비례성과 대표성을 제고하기 위한 선거제도 개편 논의의 맥락과는 상관이 없다고 생각된다.

독일식 혼합형 비례대표제

진보진영은 2000년대 초반부터 독일식 혼합형 비례대표제를 선거제도 개혁의 대안으로 제시하여왔는데, 필자는 개인적으로 그 배경이 무엇인지 의문이 든다. 물론 독일식 비례대표제는 득표율에 비례하여 의석을 배분하는 방식으로 현재의 소선거구/비례대표 병립제보다 훨씬 비례성이 높다.

하지만 다른 형태의 비례대표제보다 특별히 비례성이 높은 것은 아니며, 세계적으로 널리 도입되어 있는 제도도 아니고, 무엇보다 소선거구 선거를 병행하면서 정작 의석 배분은 이와 무관한 별개의 정당 득표율에 의하기 때문에 왜 굳이 소선거구 선거를 하는 것인지 설명이 되지 않는다.

또한 앞에서 언급했듯이 2009년 선거에서 독일의 기민당은 지역구 의석을 압도적으로 석권했지만 전체 의석 점유율은 40%에도 미치지 못했는데, 이는 유권자의 의사에 대한 여러 갈래의 해석을 낳는다는 점에서 합리적이지 않다. 또한 상식적으로 볼 때에도, 소선거구 선거를 통하여 상당한 성과를 기대할 수 있는 거대 양당의 입장에서 이 제도를 도입할 이유가 없다. (계속)