건보료 부과체계 개편
정세인식과 논점, 보다 명확해야
'재산'과 '재산에서 발생하는 소득' 부과의 차이
    2014년 10월 21일 10:37 오전

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 최근 논란이 되고 있는 건강보험료 부과체계의 올바른 방향에 대해 김종명 건강보험하나로 팀장(관련 글 링크)과 이은경 새사연 연구원의 글(관련 글 링크)을 소개한 바 있다. 이에 대해 김종명 팀장이 이 연구원의 글에 대한 비판적 입장 글을 보내왔다. 의미있는 대화와 토론이 더 이어지길 기대하며 게재한다. <편집자>
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필자는 사민저널에 건보료 부과체계 논란에 대해 ‘건강보험료 납부, 소득기준 중심의 재편이 옳다’라는 글을 기고하였고, 레디앙도 링크하여 소개해준 바 있다. 핵심내용은 무상의료운동본부 등 일각의 시민사회진영이 건보료 부과체계 개편을 서민증세와 부자증세의 틀로 비판하는 것이 잘못되었다는 것이 그 골자였다.

이에 이은경 새사연 연구원이 구체적으로 필자를 지적하며 비판하지 않았지만, 현재 진행되고 있는 건보료 부과체계 개편논의에 비판적인 글을 기고하였다. 비록 무상의료운동본부의 입장을 고수하고 있진 않지만, 여전히 부과체계 개편을 바라보는 시각을 혼란스럽게 하고 있다.

부과체계 개편의 정세를 제대로 읽고 있지 못하고 있기에 어떤 입장 하에 누구를 어떻게 비판해야하는지가 불분명하다. 소득중심의 부과체계 개편을 주도한 건강보험공단에도 비판적이고, 그보다 훨씬 후퇴하려는 정부에게도 비판적이다. 그냥 비판만 해댄다.

또한, 소득중심의 부과체계 개편이 갖고 있는 진보성을 축소하고 있으며 그보다는 국고지원 문제나 기업주 부담률 조정 문제가 더 중요하다고 주장한다. 더욱이 우리 사회의 자산집중 문제까지 끌어들여 건강보험료 부과체계 개편으로 우리 사회의 자산 양극화까지 해결해야 한다는 주장을 해댄다. 그러다보니 도대체 주장하는 내용과 입장이 구체적으로 무엇인지를 해석하기 쉽지 않다.

이은경 연구원의 핵심 주장은 아래와 같다. 핵심 문구를 그대로 싣는다.

– ‘부과체계 바꾸는 것이 맞다… 잊지 말아야 할 것은 가장 중요한 배경이 낮은 건강보험 보장률과 건강보험의 지속가능성이라는 점이다.

– (2012년 건강보험공단 쇄신위안은) 부과체계를 단일하게 통합하고, 부과되는 소득범위를 늘리면서 조세와 유사한 구조로 가는 것은 상당히 진전된 부분이나, 상한제 유지, 소비세 도입과 자산으로 인한 소득에 부과하지 못하는 현 소득세의 문제점을 그대로 가져오는 한계가 명확하다. 그 결과는 일정 소득 이상의 직장가입자의 부담이 약간 느는 대신, 지역가입자 부담이 크게 줄고, 소비세 등으로 전체 부담이 일정하게 늘어, 형평성이 제고되지 못하고 있다.

– 정부가 발표하는 “소득 중심”에 지나치게 집중하는 것은 바람직하지 않다. 소득은 임금이나 사업소득과 같이 매달 들어오는 소득도 있지만 자산의 보유와 이전을 통해 발생하는 몫이 매우 크다. 한국사회는 소득 파악이 정확하지 않다는 점, 그 중에서도 고소득층의 부동산과 금융자산, 즉 자산으로 인해 소득이 늘어나는 것에 제대로 부과하지 못하는 현실을 간과해서는 안된다.

– 현재 건강보험 부과체계의 가장 큰 문제는 ① 조세에 기반한 국고 지원의 부족 ② 기업의 부담률이 낮음 ③ 고소득층 부담이 낮음 ④ 직장과 지역의 부과체계 차이로 인한 비효율과 비형평성 등의 문제가 발생함 등이다. ① 조세기반 국고지원 부족은 조세 자체가 갖는 누진적 속성으로 국고 부담이 늘 경우, 형평성이 제고되는 장점이 있으며 ② 기업부담은 사용자 50% 부담몫이 외국에 비해 낮은 것뿐만 아니라 한국사회의 지나치게 큰 비정규직 규모로 대기업의 실질적인 건강보험 부담이 줄어들었기 때문에 기업 부담을 늘려야 한다. 이 부분에 대한 근본적 접근이 없는 부과체계 개편은 한계가 있을 수밖에 없다.

– 현재 한국의 자산 집중은 매우 심하다. 이 상황에서 ‘소득’ ‘자산’ 논쟁은 의미가 없다. “고소득층과 자산 집중으로 인한 부의 증가”에 부담을 늘리는 방향으로 기울어진 추를 바꾸어야 한다.

– ‘소득’ ‘자산’ 논쟁이 아니라 현재의 부과체계가 형평성과 사회연대성을 갖고 있지 못하며, 고소득층과 대기업이 더 많은 사회적 책임을 져야 한다는 목소리를 더욱 키워야 한다.

건강보험증

건강보험공단의 부과체계 개편안은 ‘소비’기준 배제된 ‘소득중심’의 부과체계 개편안.

이은경 연구원은 건강보험 공단의 개편안이 애초 ‘소득’과 ‘소비’ 기준안이었고, 소비기준은 소비세에 부과하려는 것으로 그 한계가 분명하다고 지적한다. 일면 맞다. 그땐 그랬다.

그러나 지금 건강보험공단이 추진하고 있는 안은 소비기준은 배제한 소득중심의 안이다. 2012년 건강보험공단 쇄신위원회가 발간한 ‘실천적 건강복지 플랜’에는 소비세에도 건보료를 부과하자는 안이 들어 있었다. 그러나 그 이후 건강보험공단은 소득중심의 부과체계 개편을 더욱 세분화하여 ①‘소득+소비’ 보험료 부과방안, ② ‘소득’ 보험료 부과방안 ③‘소득+기본’ 보험료 부과방안으로 나누어 논의하였다.

이후 소비(부가가치세)에 부과하는 방안은 논란이 있어 배제한 후 ②, ③ 안으로 마련하였고, 그 안을 토대로 2013년 7월 정부 내에 부과체계 개편 기획단을 꾸려 논의해왔던 것이다. 그래서 현재 기획단에서 논의되는 부과체계 개편에는 소비세에 대한 논의는 빠져 있다. 따라서 소비세에도 부과하자는 건강보험공단의 초기 안으로 지금 소득중심의 부과체계 개편안을 비판하는 것은 맞지 않다.

오히려 건강보험공단의 소득중심의 개편안은 매우 진보적인 방안이다. 왜냐면 건보료를 부과하는 소득 대상을 근로소득 외 종합소득(금융소득(이자, 배당소득), 사업소득(임대소득 포함), 연금소득, 기타소득)으로 확대할 뿐 아니라, 재산을 배제하는 대신 재산으로부터 발생되는 소득(양도, 상속, 증여소득)까지 부과하자는 안이었기에 그렇다.

이 방안은 직장과 지역에 구분되지 않고, 적용되는 대상이다. 기존에는 직장가입자는 근로소득을 중심으로, 지역가입자는 종합소득과 재산, 자동차에 부과하였던 방식을 소득기준으로 일원화할 뿐 아니라, 건보료가 부과되는 소득 범위도 대폭 확대하였다. 이 방안은 지역가입자조차 그간 부과되지 않았던, 종합소득 외의 재산으로부터 발생되는 소득 즉, 양도, 상속, 증여소득까지 확대하였기에 그렇다.

건보공단의 소득중심의 부과체계는 옹호하고, 보건복지부의 후퇴된 안은 비판해야

따라서 건보공단의 소득중심의 부과체계를 옹호하는 것이 맞다. 대신 재산에 대한 부과는 부자보다는 서민에게 더 가혹한 방식이기에 ‘재산’에 부과하는 방식이 아니라, ‘재산으로부터 발생되는 소득’에 부과하는 것이 훨씬 형평적이다.

지역가입자는 현재 재산으로부터 소득이 발생되기 어려운 재산에도 건보료가 매우 가혹하게 부과되고 있다. 1억원의 재산에 77,000원이 3억 재산에는 12만원이 부과된다. 일부를 제외하면 1~3억의 재산으로부터 소득이 발생되기란 어렵다. 이들 대부분은 1인 1주택이거나, 전월세 재산이기에 그렇다.

반면, 30억 재산이라면 보통 몇 채의 주택을 보유한 재산가들이다. 그런 정도라면 분명히 재산으로부터 소득(임대, 양도, 상속, 증여)이 발생될 수밖에 없다. 그런데도 현재 재산기준은 30억을 상한으로 26만원 정도만 부과되고 있는 현실이다. 그래서 재산에 보험료를 부과하는 것을 폐지하는 대신 재산으로부터 발생되는 모든 소득에 부과하는 것이 훨씬 건보료 부담의 형평성을 제고해준다. 서민의 부담은 대폭 줄어드는 대신 고액재산가는 더 많은 보험료가 부과되기에 그렇다.

물론 지적처럼 우리 사회에서 고액 고소득자의 소득이 제대로 파악되고 있지 못한 것은 사실이다. 특히 재산으로부터 발생되는 소득이 그렇다. 재산으로부터 발생되는 소득은 세 가지로 분류할 수 있다. 임대소득, 양도소득, 상속증여소득이다.

이중 소득파악이 잘 되지 않는 것이 임대소득이다. 임대소득은 사업소득에 포함된다. 하지만, 최근 임대소득 과세인프라가 대폭 확대되고 있음을 주목할 필요가 있다. 올해부터 국세청이 전월세에 대한 확정일자 자료를 모두 확보할 수 있게 됨에 따라, 이젠 임대소득을 파악할 수 있는 과세인프라가 확보되고 있다. 물론 정부는 임대소득이 2천만원이하의 경우 비과세를 2016년까지 연장해주었고, 필요경비율을 60%로 확대하는 일부 개악을 시도하기는 하였다.

따라서, 더 이상 소득파악의 부족이 재산에 건보료 부과를 유지해야할 근거가 되진 못한다. 더욱이 재산기준이 부자가 아닌 서민에게 더 가혹한 방식이기에 더욱 그렇다. 대신 재산으로부터 발생되는 모든 소득에 건보료를 부과하는 것이 고액 재산가의 보험료 부담을 훨씬 제고해주는 방식임에는 틀림없다.

그런데, 현재 정부는 소득중심의 부과체계 개편을 온전히 하고 싶어 하지 않는다. 현재 부과체계 개편은 재정중립원칙 하에 논의되고 있다. 부과체계 개편이 건보재정에 영향을 주어서는 안 되기에 그렇다. 재산기준을 완전히 배제하게 되면 대략 4조원의 재정손실이 발생된다. 이를 확보하기 위해서는 종합소득으로 부과범위를 확대하고 재산으로부터 발생되는 소득(양도, 상속증여소득)에도 보험료를 부과해야 한다. 각각 확보할 수 있는 재원이 대략 2조원씩 된다고 보면 맞을 것이다. 반면, 재산기준을 유지하게 되면, 재정 손실폭도 줄어들게 되어 부과체계 개편의 폭도 줄일 수 있게 된다. 재산으로부터 발생되는 소득에는 부과하지 않아도 되는 것이다.

정부가 부과체계 개편을 온전히 하지 않으려는 이유는 바로 재산으로부터 발생되는 소득에 건보료 부과를 피하고 싶어하기 때문이다. 건보료를 ‘재산’에 부과하느냐 재산으로부터 발생되는 ‘소득’에 부과하느냐의 차이, 그 이면에는 매우 중요한 계급적 이해관계가 숨겨져 있다. 재산에 부과하는 현행 부과체계는 대부분 서민들의 몫인 반면, 재산으로부터 발생되는 소득에 부과하게 되면 대부분, 아니 전부가 부자들의 몫이기에 그렇다.

따라서 우리가 비판을 해야 할 지점은 분명하다. 두루뭉술하게 건보공단이나 정부의 부과체계 개편 자체의 한계만을 비판할 것이 아니라, 명확히 입장을 갖고 이로부터 후퇴하려는 정부를 비판해야 한다.

지금 부과체계 개편의 논쟁의 핵심은 서민에게 가혹한 재산 기준을 폐지하고, 재산으로부터 발생되는 소득이 많은 부자에게 더 많은 보험료를 부과할 것이냐, 아니냐의 대립이다.

이런 정세인식을 갖고 있다면, 당연하게도 소득중심의 부과체계를 적극 옹호하고, 이로부터 후퇴하려는 정부를 비판해야 하는 것이 올바른 우리의 자세이지 않은가. 이런 논쟁지점에 적극 개입하지 못하고 관전자 입장에서 둘 다 문제 있다는 식으로 비판만 해댄다면, 그 칼끝이 엉뚱하게도 정부를 도와주는 꼴이 될 수도 있음을 인식해야 한다.

부과체계 개편의 논의 장에서 국고지원과 기업주부담을 주장하는 것은 우물에서 숭늉찾는 꼴

다른 한편, 이은경 연구원은 부과체계 개편에서 더 중요한 것은 보험료 부담의 형평성 문제가 아니라, 국고지원과 기업주 부담률을 높이는 것이라고 주장한다. 이게 선행되지 않는다면, 보험료 부과체계 개편의 의미는 한계가 있다는 주장이다.

이런 인식에 대해 나는 달리 본다. 이은경 연구원은 직장과 지역 간의 공평한 부과방식과 소득중심으로 개편보다는, 국고지원과 기업부담률조정이 핵심이니 그것을 논의하라는 것이다.

그런데 이런 주장은 좀 생뚱맞은 주장이다. 지금 기획단에서 논의의 대상은 지역가입자와 직장가입자간 이원화된 부과체계로 인한 불형평성을 어떻게 개선할 것인지, 그 대안으로 제시된 소득중심 부과체계의 개편 폭을 어디까지 할 것인가가 논의의 핵심이다. 국고지원 문제와 사업주와 건보료 부담 비율을 조정하는 문제는 대상이 아니다. 그 문제는 건강보험법을 바꿔야 하는 문제이므로 기획단이 논의할 수 있는 범위를 완전히 벗어난 것이다.

국고지원 문제(20%에서 30%로 상향)와 기업부담률 조정 문제는 부과체계의 문제라기보다는 건보 보장성 확대를 위한 재원 마련을 어떻게 할 것인가에 관한 문제이지, 직장과 지역 간의 형평성문제와는 다른 차원의 문제이다. 국고비율이 늘어나고 기업부담률이 늘어난다고 해서, 지역과 직장간의 불공평한 부과체계가 개선되는 것은 아니기에 그렇다 (또한 나는 건보 보장성 확대를 위한 재원확충방안에 대해 국고지원률 상향과 사업주 부담비율을 조정하자는 주장과는 다른 의견을 갖고 있기도 하다).

국고지원이 더 된다고 해서, 사업주 부담이 더 늘어난다고 해서 소득이 없는데 재산이 1억만 갖고 있다고 보험료가 7만7천원이 부과되는 것, 소득이 전혀 없는 세모녀의 건강보험료가 5만원이라는 것이 정당화되긴 어렵다.

따라서 건보 부과체계 논의의 장에서 논의의 범위를 벗어나는 문제까지 제기하는 것이 마치 거대하고 근본적인 주장을 하고 있긴 하지만, 그런 주장은 현실에서는 아무런 위력을 발휘하기 어렵다. 단지 우물에서 엉뚱하게 숭늉을 찾는 꼴에 불과할 뿐이다. 잘못된 정세파악과 건보보장의 문제와 부과체계 개편의 형평성문제를 구별하여 바라보지 못한 데서 비롯된 주장일 뿐이다.

자산 양극화의 문제는 건강보험부과체계 외의 조세방안으로 접근해야

이은경 연구원은 우리사회의 자산 양극화가 매우 심각하다고 주장한다. 적극 공감한다. 그래서 부유층과 자산의 증가에 부담을 늘려야 한다고 주장한다. 역시 적극 공감한다. 그런데 그 해결책으로 부유층과 그 자산에 건보료를 부과하는 방식이 필요하다는 주장에는 동의하지 않는다.

건강보험제도는 의료보장을 위한 사회보험제도이지 부의 불평등을 해소하는 제도가 아니다. 건강보험 부과체계 개편으로 한국사회가 안고 있는 모든 양극화의 문제를 해결할 수 있다고 생각하지 않는다. 소득중심의 부과체계의 전면적 시행은 분명히 서민의 부담을 대폭 줄이고, 대신 부자의 부담을 대폭 늘리는 효과가 크다. 그러기에 이를 적극 주장하고 있는 거다.

물론 이것만으로 우리 사회의 자산 양극화를 해결할 수는 없다. 그런데 소득중심의 부과체계가 자산 양극화의 문제를 해결하지 못한다며, 비판한다. 소득중심의 부과체계 개편 논의의 진보성을 축소하거나 간과해 버리려 한다. 올바르지 못한 태도다. 부와 자산의 편중 문제는 건보료 부과체계가 해결해야할 과제가 아니라 다른 조세제도로 접근해야 한다.

부의 편중을 막는 방식으로는 현재 재산에 부과하는 종합부동산세가 있다. 노무현 정부가 도입한 획기적인 조세정책이었지만, 이명박 정부가 대폭 후퇴시켰다. 부와 재산집중 문제는 건보료 방식보다는 종부세를 강화하는 방식으로 주장하는 것이 더 합리적인 방식이 아닌가.

또한, 소득의 양극화도 심각하다. 고소득자들이 세금을 딴 나라보다 적게 내는 것도 심각하다. 기업도 마찬가지다. 고소득자들이 세금을 지금보다 훨씬 더 내야 하고, 대기업도 지금보다 훨씬 세금을 더 내야 한다. 하지만, 그것을 위한 일차적인 방법은 건보료 부과체계의 몫이 아니라 조세제도를 통해서다.

이를 위해 필자가 활동하고 있는 ‘내가만드는복지국가’가 제안하는 증세 방안이 사회복지세다. 종합소득세, 법인세, 상속양도세 등 누진적으로 설계되어 있는 직접세에 추가로 사회복지세를 매기자는 거다. 사회복지세로 설정한 이유는 누진적으로 세금을 걷더라도 정권의 성격에 따라 재정지출을 서민이 아닌 부자에게 돌려줄 수도 있기에(4대강 사업처럼), 이 재원은 복지에만 쓰는 세금으로 용처를 정해놓을 필요가 있다는 구상 때문이다.

그로 인한 세수효과가 대략 20조원 정도다. 그 중 절반 가량은 법인세의 몫이다. 사회복지세는 소득세를 부담하는 중산층도 부담하지만, 누진률을 적용하기 때문에 거의 대부분이 고소득 부자와 대기업들이 부담한다. 조세의 형평성을 제고하는 방식은 이렇듯 사회복지세 도입과 같은 조세방식이 더 적당하다.

현행 건보료 부과체계 형평성, 매우 우수하다

많은 좌파들은 건보료 부과체계가 소득에 정률로 부과하는 방식을 두고 비판한다. 하지만 사회보험방식으로 의료보장제도를 시행하는 나라들 모두가 소득에 누진률이 아닌 정률방식을 채택하고 있다. 그런데 이것이 소득 양극화를 해결하지 못한다며, 비판한다. 심지어 이를 과소평가하기도 한다.

이은경 연구원도 지금의 건강보험 체계가 형평성과 사회연대성을 갖고 있지 않다고 비판한다. 나는 동의하지 않는다. 지금 건강보험료 부과체계가 불공평한 측면이 적지 않기에 이를 소득중심으로 개편함으로써 형평성을 대폭 제고해야 한다고 주장하고 있지만, 그렇다고 지금의 건강보험제도가 사회연대성이 없다고 평가절하 할 순 없다. 지금 부과체계문제를 개선하려는 것은 형평성과 사회연대성을 더욱 제고시키려는 것이지 그게 지금 전혀 없어서가 아니다.

지금도 건강보험의 소득재분배 효과는 매우 크다. 직장가입자의 경우 근로소득을 중심으로 정률부과하고 있긴 하지만, 현재도 상위 30%가 직장가입자가 부담하는 전체 건보료의 60%를 부담한다. 여기에 사업주와 국고지원까지 합친다면, 실제 전체 국민의 하위 70%가 전체 건강보험재정에 기여하는 정도는 20% 남짓이다. 전체 건강보험재정의 80% 정도는 상위 30% 소득자, 고용주, 국고가 부담한다.

그런데도 한계는 있다. 그 이유는 보장성이 너무도 취약하기에 그렇다. 현재 건강보험의 보장률은 62%남짓밖에 안된다. 건강보험의 재원이 부담해주는 62%내에서는 소득재분배효과가 매우 크지만, 나머지 본인부담률인 38%에서는 전혀 그렇지 못하다. 건강보험 재정은 소득에 따라 부과하는 건보료, 사업주분담금, 국고지원으로 이뤄져 있지만, 본인부담금은 소득과 무관하게 모든 국민이 똑같이 부담해야 하기 때문에 그렇다.

취약한 보장성으로 인해 국민들은 항시적으로 의료불안에 시달리고 있고, 이를 벗어나기 위해 어쩔 수 없이 암보험, 실손의료보험과 같은 민간의료보험에 가입하고 있는 상황이다. 무려 건강보험료의 2배 이상을 쏟아붓고 있으며, 총 민간의료보험의 규모는 건강보험 재정규모와 맞먹는다.

따라서 건강보험의 사회연대성을 더욱 제고하기 위해서는 건보료 부과체계를 지금보다 더 소득기준을 강화하는 것과 함께, 그것을 기반으로 건강보험료를 올려 건강보험의 보장성을 획기적으로 강화해야 한다.

위와 같은 입장을 갖고 있기에 이은경 연구원의 건보료부과체계에 대한 시각에는 전혀 동의하지 않는다. (끝)

필자소개
'내가만드는복지국가' 건강보험 하나로 팀장

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