• 건강보험 부과 체계,
    정부 추진 방안은 '양두구육'
        2014년 10월 14일 10:27 오전

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    건강보험 부과 체계를 ‘소득 중심의 단일 부과체계’ 방향으로 개편해야 한다는 김종명 선생의 기고 글(링크)에 이어 정부의 개편 방향에 대해 보다 비판적으로 접근하는 이은경 새로운사회를여는연구원(새사연) 연구원의 글을 게재한다. 두 글을 함께 비교하면 현재의 건강보험 부과체계의 문제점과 개편 방향성에 대한 이해를 심화시킬 수 있을 것으로 보인다. <편집자>
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    왜 부과체계가 문제인가?

    몇 년동안 변죽만 울리던 건강보험 부과체계 개편이 가시화되고 있다. 이명박 정부에서는 ‘12년 단일 보험료 부과기준을 마련하기 위해 『국민건강보험공단쇄신위원회』에서 『소득 중심의 보험료 부과체계 단일화 방안』을 제출했고, 박근혜 정부에서는 「건강보험료 부과체계개선기획단」을 운영해왔다.

    복지부는 9월 11일, 개선기획단이 그동안 진행했던 연구의 대략적 내용을 공개하면서 최종보고서와 복지부 안을 9월말 발표하겠다고 했지만, 10월 8일 현재, 아직 보고서의 구체적인 내용과 복지부 안은 공개하지 않고 있다.

    부과체계 개편은 매우 뜨거운 이슈이다. 한국사회 보건의료 정책에서 가장 굵직한 사건을 들자면, 2000년 동시 추진되었던 ‘건강보험통합’과 ‘의약분업’으로, 건강보험 통합은 보건의료 제도의 가장 큰 이슈였다.

    쟁점은 직장·지역 가입자의 재정·관리를 통합하는데, 부과기준을 어떻게 할 것인가였다. 즉 수십 개 조합으로 나누어져있던 건강보험조합들은 가입자와 조합의 경제수준에 따라 매우 다른 보험료 납부와 혜택을 받아 왔는데, 이를 단일 재정으로 통합하고, 보험 혜택도 단일화한 것이다.

    하지만 이때, 소득이 100% 파악되는 직장가입자와 소득파악률이 낮은 지역가입자 간의 형평성 문제가 제기되어 직장과 지역가입자 부과체계는 통합하지 못한 채, 분리되어 있었다. 즉 지역가입자는 소득 파악이 잘 안된다는 판단하에 소득 이외의 종합소득, 재산(부동산), 자동차, 평가점수 등에 부과를 해왔고, 직장가입자는 근로소득에만(여러 직장이 있어도 한 곳만) 부과를 해왔다.

    부과체계, 바꾸는 게 맞다.

    그 결과, 양쪽 모두 불만이 누적되어 왔다. 직장가입자는 100% 노출되는 근로소득 전부에 부과된다는 불만과, 반면 근로소득 이외의 소득-다른 직장의 근로소득, 사업(임대)소득, 금융소득, 양도소득, 상속·증여소득 등에 부과하지 않음으로 해서 사실상 제대로 보험료를 내지 않고 있다는 평가를 받고 있다.

    지역가입자의 경우, 사실상 소득이 없거나 낮지만, 집이나 자동차가 있는 경우, 지나치게 높은 보험료를 낸다는 불만과, 반면 여전히 낮은 소득신고율로 인해 제대로 보험료를 내지 않고 있다는 비판 역시 받고 있다.

    더 큰 문제는 부과체계가 통합되지 않은 상황에서 제도간 허점을 이용한 보험료 회피가 증가하고 있다는 점이다. 즉, 고소득을 올리는 사업자가 소액의 근로소득만 신고하고 최저액의 직장보험료만 낸다든지, 역시 고소득층이 피부양자로 남아있어 한 푼도 안낸다든지 하는 식이다. 이명박 전 대통령이 고소득을 올리던 사업가 시절, 직장보험료 2만원만 냈던 것이 대표적 사례이다.

    이 외에도 통합이 추진되었던 시기에 비해 근로소득보다 자산에 의한 소득, 즉 사업(임대)소득, 부동산 양도소득, 금융소득의 비중이 크게 증가한 것도 변화된 조건 중 하나이다. 예전엔 근로소득이 주가 되었다면 2천년대 들어, 자산 집중이 심화되고 금융시장이 커지면서 자산보유와 이전으로 인한 소득이 크게 늘었다. 이러한 배경이 부과체계 개편논의가 시작된 배경이다.

    잊지말아야 할 것은 가장 중요한 배경이 낮은 건강보험 보장률과 건강보험의 지속가능성이라는 점이다. 의료비의 55%정도만을 보장해주는 현재의 건강보험과 보장성은 OECD 꼴찌임에도 가장 높은 수준으로 폭증하는 의료비와 고령화 속도는 건강보험 규모를 키우고 안정적 부과기반을 마련하는 것을 더 이상 미룰 수 없는 과제가 되는 원인이다.

    보수·진보를 막론하고 건강보험을 연구하는 전문가들이 부과체계 개편을 더 이상 미룰 수 없다고 하는 이유가 여기에 있다.

    어떤 내용들이 나왔나

    현재 정부는 정확한 정부안을 발표하지 않고 있고, 12년 쇄신단 의견, 14년 6월 김종대 이사장이 발표한 개선기획단 의견, 9월 11일 발표한 대략적인 정부 설명안이 존재한다. 외견상, 12년 쇄신단-개선기획단 의견(국민건강보험공단 주도)을 복지부가 일부만 수용하는 것으로 보이고, 공단을 중심으로 보다 적극적인 반영을 요구하는 것으로 보인다. 아래에서는 서로간의 핵심 내용을 비교해보았다.

    건보1

    먼저, 2012년 쇄신단의 핵심 내용을 보자.

    1) 직장과 지역 구분을 없애고 부과체계를 통합

    – 직장은 근로소득, 지역은 재산+소득+(성/연령/가족)평가점수+자동차 등으로 나누어져 있던 부과기준을 “소득”과 “소비”로 통일함

    2) 부과되는 “소득”의 범위를 이전보다 확대함

    – 예전에는 근로소득만 포함하였으나

    – 개혁안에는 사업(임대소득 포함), 이자/배당(금융소득), 연금, 보수외 근로소득, 기타소득, 양도소득, 상속·증여 소득을 포함함

    – 보수외 근로소득을 포함하여 여러 직장에서 받는 임금을 합산하여 부과함

    3) “소비” 기준을 도입함

    – 소득 파악이 쉽지 않다는 전제하에 소비가 소득을 드러내는 자료라고 판단, 소비를 부과기준에 포함

    – 소비세(부가가치세, 주세, 개별소비세)를 기준으로 건강보험료를 부과함

    4) 지역가입자 제도 폐지

    – 재산(부동산), 전·월세 및 자동차, 성·연령 등에 따른 평가소득 등 보험료 부과요소를 폐지함

    5) 보험료율은 모든 소득에 동일하게 적용함

    – 주 직장에서 받은 근로소득 + 보수외 소득(사업(임대)소득, 이자/배당(금융소득), 연금, 보수외 근로소득, 기타소득, 양도소득, 상속·증여 소득)을 합한 총 소득에 동일한 보험료를 부과함

    6) 피부양자 기준 삭제

    – 현재 직장가입자의 피부양자는 금융소득 4천만원 이하, 사업(임대)소득 없는 경우, 재산과표 9억원(형제자매 3억원) 이하인 부모 형제자매 손자손녀 모두를 포함(직장가입자)하며 연금소득, 기타소득 등은 아무리 많아도 보험료 납부하지 않음

    – 지나치게 관대하고 실제 소득 기준이 너무 높음(전체 가입자 40% 이상이 피부양자)

    – 피부양자 제도를 폐지하고 소득이 있는 경우, 개인별로 보험료를 납부함

    7) 상하한선은 유지함

    – 현재 월 보수월액 7,810만원 이상은 동일한 보험료를 납부하고 여러 직장에서 건강보험을 가입하고 있는 경우 합산하지 않았으나

    – 개편안은 상한선은 유지하고 대상은 보수외 근로소득을 포함한 총 근로소득으로 함

    – 즉 금융, 사업, 양도. 상속증여 등을 제외하고 근로소득을 합산, 총 7810만원 이상이면 동일한 보험료를 납부함

    이상의 내용을 보면, 12년 쇄신단의 의견은 지역과 직장 가입자의 부과체계를 통합하고, 부과 소득 범위를 더 확대한 안으로 현재에 비해 상당한 진전이 있었다. 특히 부과체계를 통합하는 과정에서 피부양자제도를 폐지하고, 현재 소득세를 납부하는 기준에 적합하게 보험료 부과체계를 확대한 점은 의미가 있다.

    하지만 상한선을 유지하고, 소비세에 부과하는 것은 큰 문제이다. 12년 쇄신단 방향이 소득세와 같은 수준으로 전환한다고 할 경우, 상한선을 유지할 타당성은 없다. 특히 소비세에 부과한다는 것은 “소비가 소득의 일부를 반영한다”는 관점에서 출발한 것으로 한국사회 소득 미파악은 고소득층에 집중되어 있는 반면, 현재의 소비세는 서민들이 주로 사용하는 재화에 부과된다는 점에서 정책 목표에 맞지 않는다.

    더 큰 문제는 재산 기준을 삭제하고 소득 중심으로 통합한다고 하면서, 자산으로 인한 소득에 제대로 부과하지 않는 현 소득세 제도의 문제를 그대로 답습한다는 점이다.

    한국의 소득세는 소득파악, 특히 주택임대 소득과 자영업자 소득 미파악이 심각하고 금융이전소득, 즉 이자·배당이외의 주식양도차익·파생상품으로 인한 소득에 부과하지 않고 있다. 12년 쇄신단의 개편안은 이러한 문제를 그대로 유지하고 있다는 한계가 있다.

    다시 말해, 부과체계를 단일하게 통합하고, 부과되는 소득범위를 늘리면서 조세와 유사한 구조로 가는 것은 상당히 진전된 부분이나, 상한제 유지, 소비세 도입과 자산으로 인한 소득에 부과하지 못하는 현 소득세의 문제점을 그대로 가져오는 한계가 명확하다. 그 결과는 일정 소득 이상의 직장가입자의 부담이 약간 느는 대신, 지역가입자 부담이 크게 줄고, 소비세 등으로 전체 부담이 일정하게 늘어, 형평성이 제고되지 못하고 있다.

    건강보험증

    양두구육 정부안

    정부안은 아직 구체화되지 않았다. 흘리는 바에 의하면, 부과체계를 완전하게 통합하는 것이 아니라 재산부분의 부과 범위를 축소하고, 부과되는 소득범위는 12년 안보다 줄이고, 최저보험료를 도입하며, 피부양자 제도도 유지한다는 것이다. 이는 12년 안의 연장선에 있는 것이 아니라 현재에서 약간의 수정만 한다는 것으로 “소득중심 통합부과체계 개편”과 너무나 후퇴한 내용이다.

    물론 현재보다 보수외 근로소득, 이자·배당소득, 사업(임대)소득으로 부과범위를 확대하는 것은 의미가 있다. 또한 지역가입자 중에서 집(전월세 포함)과 자동차, 평가소득 부분을 폐지·축소하는 것도 나쁘지 않다.

    건강보험 부과체계가 지역과 직장으로 나뉘고, 지역가입자에게만 재산기준으로 부과한 것이 일부 서민층의 과도한 보험료 납부로 이어진 측면은 분명하고 이를 개선해야 한다. 하지만 이것만으로 파악되는 모든 소득에 부과하며 형평성을 높이는 제도개선으로 보기 어렵다.

    정부 발표에 따르면 “기획단에서는 모든 가입자에게 ‘소득 중심의 단일한 보험료 부과기준’ 적용시 나타나는 재정효과 및 가입자 부담변동 등 영향을 분석하고 논의했으나 소득 파악에 대한 국민 신뢰가 충분하지 않은 점과 다수 국민의 부담 변화 발생, 제도적 기반 마련 필요 등 현실 여건을 고려하여 사회적 수용성이 높은 방향으로 단계적 접근 방안 모색”한다고 하고 있다. 다시말해, 일부 소득부과 기반을 넓히는 방향으로만 개편하겠다고 못박은 것이다.

    또한 정부안을 분석하는 데 있어서 정부가 발표하는 “소득 중심”에 지나치게 집중하는 것은 바람직하지 않다. 소득은 임금이나 사업소득과 같이 매달 들어오는 소득도 있지만 자산의 보유와 이전을 통해 발생하는 몫이 매우 크다. 한국사회는 소득 파악이 정확하지 않다는 점, 그 중에서도 고소득층의 부동산과 금융자산, 즉 자산으로 인해 소득이 늘어나는 것에 제대로 부과하지 못하는 현실을 간과해서는 안된다.

    특히 이런 식의 접근은 정부가 9월 11일 내놓은 입장에서 “퇴직, 양도소득은 일회성 소득으로 부과타당성에 대한 사회적 논란이 예상되고, 상속․증여소득의 경우 재산의 개념이 강하므로 제외”한다고 밝힌 것에서 명확한 한계를 드러낸다.

    현재 정부의 조세와 사회보험 정책은 “자산에 대한 부과, 기업에 대한 과도한 부과, 부동산과 금융시장 경기 활성화를 저해하는 부과는 불가능하다”는 것이며 이를 이데올로기적으로 전파하고 있다. 원래 “소득이 있는 곳에 세금이”라는 주장이 한국에서는 “자산에 대한 부과는 옳지 않다”는 이데올로기가 되고 있는 것이다.

    최경환 경제팀이 경제정책을 내 놓으면서 “소득주도 성장”이라는 표현을 쓴 것을 기억하는가? 이젠 성장보다는 소득을 올려야 한다고 하면서 부동산 부양책을 쓰고 있다. 사실상 부채주도 성장을 소득주도 성장으로 탈바꿈시켰다.

    14년 세법개정안은 어떠한가? 대기업과 고소득층의 부담을 늘린다고 했지만 소득 2~3억 정도 고소득층 세금과 기업의 현금보유에 대한 세금을 약간 올리면서 사실상은 금융시장과 부동산 경기 활성화가 주가 되었고 세수 부족을 전혀 해결하지 못할 것으로 평가받고 있다. 양머리를 걸어놓고 개고기를 파는 양두구육 시장과 비견할만 하다.

    대안은 무엇인가?

    현재 건강보험 부과체계의 가장 큰 문제는 ① 조세에 기반한 국고 지원의 부족 ② 기업의 부담률이 낮음 ③ 고소득층 부담이 낮음 ④ 직장과 지역의 부과체계 차이로 인한 비효율과 비형평성 등의 문제가 발생함 등이다. 12년 쇄신단의 입장은 ④번 문제를 해결하는데 집중되어 있으며 ③ 고소득층 부담 확대 일부를 다루었다. 즉 숲의 문제 중 일부 나무에만 집중한 기술적 접근이라고 평가할 수 있다.

    ① 조세기반 국고지원 부족은 조세 자체가 갖는 누진적 속성으로 국고 부담이 늘 경우, 형평성이 제고되는 장점이 있으며 ② 기업부담은 사용자 50% 부담몫이 외국에 비해 낮은 것뿐만아니라 한국사회의 지나치게 큰 비정규직 규모로 대기업의 실질적인 건강보험 부담이 줄어들었기 때문에 기업 부담을 늘려야 한다. 이 부분에 대한 근본적 접근이 없는 부과체계 개편은 한계가 있을 수밖에 없다.

    또한 고소득층의 소득 파악과 그에 대한 정당한 과세는 한국 사회 조세정책 전반의 문제이다. 한국사회는 금융이전소득에 대해서는 아예 과세하고 있지 않으며 주택임대 소득, 부동산 시세차익은 제대로 파악되지 않고, 과세 역시 매우 취약하다. 임대주택소득 신고율은 10%에 불과하며, 종합부동산세는 유명무실하다. 그 결과는 64%에 불과한 소득파악률로 증명되며, 국회예산처에 따르면 소득미파악자의 대부분은 고소득층에 집중되어 있다고 한다.

    12년 쇄신단의 개편안은 현 조세구조에 기반을 두고 근로소득 이외의 소득 중 일부 소득에 대해서는 부과기반을 늘리겠다는 것으로 현재의 조세구조가 소득세의 형평성과 정당성이 제고되고 있지 못한 것이 현실임을 감안할 때, ③ 고소득층의 부담을 올리는 과제 역시 쉽게 달성하지 못할 것으로 보인다. 정부안은 더 말할나위가 없다. 건강보험 재정에 대한 고민의 흔적을 찾기 어렵다.

    따라서 올바른 부과체계 개편을 위해서는 ① 국고부담 확대와 이를 담보할 수 있는 조세구조 정상화(부자증세) ② 기업의 건강보험 부담비율 제고(비율을 개선하는 것은 대기업 노동자들에게만 혜택이 갈 수 있는 문제가 존재함. 비율 제고와 더불어 비정규직에 대한 건강보험 책임을 올릴 수 있는 대안이 동시에 요구됨), ③ 고소득층 소득의 정확한 파악과 정당한 부과가 선행되어야 한다. 이상의 과제들이 동시에 추진되면서 지역과 직장 부과기준의 통일 및 세부적인 제도개선이 가능하며 ④ 지역과 직장 가입자의 형평성과 비효율이 개선될 수 있다. 방안의 세부적이고 기술적인 문제는 큰 방향이 올바로 서는 것과 동시에 진행되어야 한다.

    본격적인 이야기를 해야 한다.

    원래 세금과 사회보험은 그 사회의 사회경제문화적 역학관계 속에서 변화한다. 대공황과 세계대전 이후 세계 각국에서 엄청난 양극화를 극복하기 위해 고율의 소득세, 법인세에도 모자라 부유세까지 걷었던 것은 그 사회의 사회경제적 역학관계의 추가 기울어졌기 때문이다.

    현재 한국의 자산 집중은 매우 심하다. 21세기 자본론의 저자 피케티 열풍이 한국에서 가장 뜨거운 이유가 여기에 있다.

    새사연 정태인 원장이 밝힌 한국의 피케티 비율, 즉 총 국민소득 대비 자산 집중은 7.5배가 넘는다. 불평등이 가장 심하다는 미국, 영국도 6배를 넘지 않는 것에 비하면 전 세계적으로 자산집중이 가장 높다고 할 수 있다. 이 상황에서 ‘소득’ ‘자산’ 논쟁은 의미가 없다. “고소득층과 자산 집중으로 인한 부의 증가”에 부담을 늘리는 방향으로 기울어진 추를 바꾸어야 한다.

    이유는 명확하다. 현재 구조의 세금 규모로는 더 이상의 복지확충이 불가능하고 현재의 복지제도도 유지하기 어렵기 때문이다. 엄청나게 집중된 부를 약간의 기술적 접근으로 해결할 수 없다. 정부는 위에서도 조금 늘리는 대신, 소비세·담배세·주민세·자동차세 등으로 아래, 즉 서민층에서 크게 늘리려는 입장이다. 하지만 위도 아래도 크게 늘리지는 못한다. 부채주도 성장에서 벗어나지 못하기 때문이다. 여기에 대한 정부의 답은 복지축소이다.

    건강보험 부과체계를 둘러싼 논쟁은 큰 의미가 없다. 더 많이 벌고, 더 많이 가진 사람이 더 많이 내야 한다. 피케티는 전 세계적인 부유세까지 이야기하고 있으며 자산과 소비, 개인소득, 기업소득에 대한 세금과 사회보험 부담은 사회 역학관계 속에 있다.

    ‘소득’ ‘자산’ 논쟁이 아니라 현재의 부과체계가 형평성과 사회연대성을 갖고 있지 못하며, 고소득층과 대기업이 더 많은 사회적 책임을 져야 한다는 목소리를 더욱 키워야 한다. OECD 최하위의 조세부담과 복지에 가장 심각한 부의 양극화, 여기에 가장 빠른 속도로 다가오는 고령화에 대한 정부의 답이 복지축소라면, 한국사회의 미래는 없다.

    필자소개
    새로운사회를여는연구원

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