지하철 '무임수송비용' 지원해야
노령화 시대와 교통 복지의 비용
지하철 적자의 주원인은 '무임수송비용'과 원가에 비해 낮은 '운임'
    2013년 06월 12일 12:54 오후

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전국철도지하철노동조합협의회는 최근 무임수송비용의 정부지원을 촉구하는 캠페인을 전개하고 있다. 6대 광역시의 지하철역에 무임수송비용의 정부지원을 촉구하는 역사 대자보 부착과 더불어 시민들의 지지서명을 받고 있다. 이와 관련해서 공공운수정책연구원의 이영수 연구위원이 무임수송비용의 정부지원의 필요성과 대안에 관련된 글을 보내왔다.<편집자>
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지하철 상업화와 구조조정의 빌미가 되는 사회적 적자

한국의 도시철도는 일반적으로 막대한 적자와 부채를 야기하면서 방만하고 비효율적인 공공부문의 대명사로 인식된다. 이로 인해서 상시적인 내부 구조조정과 상업적 운영을 강요당하기도 한다.

하지만 이러한 인식은 도시철도의 사회적인 역할과 특성을 고려하지 못해서 초래된다.

도시철도는 공공재일 뿐만 아니라 초기 투자비가 높고 비용회수기간이 긴 산업적 특성을 가지고 있다. 그러므로 민간기업과 같은 기준으로 재무 및 손익성과를 판단해서는 안 된다.

더욱이 노인, 장애인, 국가 유공자들 등을 위한 무임수송비용 부담(1)과 수송원가대비 낮은 요금 등과 같은 사회적 적자도 고려해야 한다.

최근에는 고령화 시대 도래로 지하철 무임수송비용이 급증하면서 지하철 공사의 경영에 큰 부담을 주고 있다. 이러한 상황에서 정치권은 물론 서울시를 필두로 지방자치단체들이 중앙정부에게 무임수송비용 지원을 요구하고 있다.

특히 버스 준공영제를 운영하는 광역자치단체들은 버스재정투입도 급격하게 늘어나고 있어서 무임수송비용에 대한 중앙정부 지원이 더욱 절실하다. 그러므로 서울시 산하 지하철 공사들을 중심으로 무임수송비용 문제를 조명해보고 지원의 방안을 살펴보도록 한다.

서울시 산하 지하철 공사들의 영업적자 주요 원인은?

서울메트로와 서울도시철도공사의 대규모 영업적자를 야기하는 주요 원인은 낮은 요금과 무임수송비용인데 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

우선 서울 메트로는 2007년부터 2012년까지 6년 평균 영업적자가 -1,608억 원이다. 무임수송비용 부담은 1,412억 원으로 영업적자에 무려 92.3%를 차지하고 있다.

영업적자의 대부분이 무임수송비용에서 발생했다고 볼 수 있는 것이다. 무임수송비용 규모도 매년 늘어나고 있는데 6년 사이에 371억 원(29%)이나 증가했다.

서울도시철도공사는 6년 평균 영업적자가 -2,283억 원이고 무임수송비용 부담은 873억 원으로 영업적자 대비 38.5%를 차지하고 있다.

서울 도시철도공사도 6년 사이에 239억 원(30.2%)이나 늘어나면서 증가추세에 있다. 04년부터는 서울시가 무임수송비용을 일체 지원하지 않았기 때문에 무임수송비용 부담이 누적되고 있다.

무임수송비용과 더불어 서울시 산하 지하철 공사들의 수송원가가 운수 수입 대비 50∼70%에 불과하면서 경영에 부담을 주고 있다.

서울메트로는 6년 평균(06년~11년) 수송원가 대비 평균운임수입이 69.8%에 불과했다. 서울도시철도공사도 58.9%에 불과했다. 이렇게 수송원가 대비 평균운임이 낮은 이유는 물가안정과 교통복지의 차원에서 기본적으로 낮게 운임이 책정되었기 때문이다.

결과적으로 서울시 산하 지하철 공사의 영업적자를 야기하는 요인은 무임수송비용과 낮은 요금임을 지표로서 확인할 수 있었다.

그런데 이것은 지하철 운영기관이 공공성을 보장하기 위해서 불가피하게 부담한 ‘사회적 적자’이기 때문에 정부가 적절히 지원을 하는 것이 타당하다. 그럼에도 지방정부와 중앙정부 모두 책임을 지기는커녕 지하철 운영기관에 전적으로 전가하면서 경영을 악화시키고 있다. 이러한 상황을 고려하지 않고 지하철 운영기관이 방만하고 비효율적이라고 비난하는 것은 매우 잘못된 것이다.

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서울시 지하철 공사의 무임수송비용과 영업이익 변화(단위: 억원, %). 출처는 서울시 정보공개 자료

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서울시 지하철 공사의 원가 분석(단위: 원, %) 출처는 각 지하철 공사의 연도별 감사보고서

무임수송비용 지원의 세 가지 원칙

최근에 무임수송비용 문제가 이슈가 되면서 다양한 방안이 모색되고 있는데 필자는 크게 세 가지 원칙이 우선적으로 정립되어야 한다고 생각한다.

우선은 무임수송비용 지원에 있어서 형평성 확보가 이뤄져야 한다. 서울시내에서 같은 무임이지만 광역교통을 담당하는 철도공사는 법률에 따라 국가로부터 PSO(Public Service Obligation, 공익서비스의무) 보상을 받고 있다.(2)

자료를 보면 철도공사의 수도권 전철은 2008년~2012년까지 매년 평균 792억 원을 중앙정부로부터 지원받았다. 중앙정부 소속이 아니라는 이유로 무임수송비용을 지원하지 않는 것은 형평성에 어긋나는 처사다. 서울시는 이러한 중앙정부의 행태에 대해서 불만을 가지고 무임수송비용 지원을 주장하고 있다.

그런데 서울시는 이러한 중앙정부와 똑같은 행동을 벌이면서 모순된 행보를 보이고 있다.

서울시는 2004년 이후에 서울시 산하 지하철 공사들에 대한 무임수송비용을 보전해주지 않는 반면, 메트로 9호선에 대해서는 무임수송비용을 지원해주고 있다.

서울시 또한 무임수송비용 관련해서는 형평성에 어긋나는 행보를 취하고 있는 것이다. 무임수송비용 지원 관련해서는 중앙정부와 지방정부가 네 탓이라고 공방하기 이전에 형평성의 원칙이 먼저 정립되어야 한다.

그런 측면에서 중앙정부는 지하철 무임수송비용은 지방자치단체가 책임질 부분이라고 하지만 교통권은 국민들의 기본권이자 복지라는 측면에서 중앙정부가 일정정도 부담을 해야 한다.

특히 무임지원대상인 서울시의 노인인구(65세 이상)가 현재 110만 명에서 2020년에는 148만 명으로 증가함으로 더 이상 지방정부에만 책임을 돌려서는 안 된다. 서울시 또한 중앙정부만 바라볼 것이 아니라 무임수송비용 지원관련 조례를 제정한다는 등의 책임 있는 자세를 보여야 한다.

두 번째는 무임수송비용 지원이 교통복지 차원에서 지하철뿐만 아니라 대중교통 전반에 확대되어야 한다는 것이다. 그나마 지하철은 장애인·노인·유공자들에 대한 무임이 적용되고 있지만 시내버스에는 아예 적용조차 되지 않기 때문이다.

그러므로 교통복지의 확대 차원에서 광역전철, 지하철, 시내버스 등의 대중교통에 대한 무임수송비용 지원이 통합적으로 이뤄져야 한다는 것이다.

세 번째는 무임수송비용 지원에 대해서는 어떠한 조건이 있어서는 안 된다는 것이다.

다시 말하면 무임수송비용 지원에 대한 반대급부로 안전투자 삭감, 구조조정 실시, 요금 인상 등의 조치가 수반되어서는 안 된다. 무임수송비용 지원은 교통복지차원에서 그 자체로 이뤄지는 것이기 때문이다. 무임수송비용 지원은 정부차원에서 지하철 운영기관에 대해서 그 자체로의 목적으로만 진행되어야 한다.

무임수송비용 관련 토론회 모습

무임수송비용 관련 토론회 모습

 대중교통육성법에 지원 방안을 명시하자.

위의 세 가지 원칙을 고려해서 필자는 대중교통을 통합적으로 규율하는「대중교통의 육성 및 이용촉진에 관한 법률」에 광역철도, 지하철, 시내버스 등의 무임수송비용을 PSO(public service obligation, 공익 서비스 의무)로 정하고 지원하는 방안을 제시해본다.

중앙정부와 지방정부간의 부담비율도 기본적으로 7:3으로 명시하되, 재정자립도에 따라서 탄력적으로 적용하도록 한다. 이렇게 규정이 된다면 무임수송비용에 대한 지원이 형평성과 통합성을 가지면서 제 기능을 다할 수 있을 것이다.

지하철 무임수송비용 지원은 교통복지 차원에서도 확대되어야 하지만 지하철 운영기관의 공공성을 저해하고 상업적 운영의 빌미가 된다는 측면에서도 시급히 해결해야 할 문제임을 잊지 말아야 할 것이다.

<참고> 

(1) 서울시 지하철 운영기관인 서울메트로(1~4호선)와 도시철도공사(5~8호선)는『노인복지법』『장애인복지법』『국가유공자예우및지원에관한법률』등에서 정한 무임수송을 지원하고 있다.

(2) 철도산업발전기본법 제32조(공익서비스비용의 부담)에 따라 벽지노선운행, 장애인·노인·유공자에 대한 운임할인, 특수목적운행 등의 PSO(Public Service Obligation, 공익서비스의무)를 보상받는다.

필자소개
공공운수정책연구원 연구위원

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