선거제도 개혁 없이 정치혁신 없다!
[기고] ‘새정치 공동선언’에 대한 사회민주주의자의 논평
    2012년 11월 26일 04:25 오후

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* 지난 22일 사민주의연대 주최로 ‘선거제도 개혁’에 대한 토론회가 열렸다. 이 토론회에서 주대환 사민주의연대가 중앙선관위가 권고한 선거제도 개혁안의 중요성을 강조하는 발제를 한 바 있다. <레디앙>은 그 토론회에 대한 기사를 게재한 바 있다. 주대환 대표가 그 토론회에서 발제한 발표문을 기고글로 레디앙에 보내왔다. 여전히 정치개혁과 선거제도 개혁에 대한 화두가 대선의 주요한 화두 중의 하나라는 판단에 발제문을 기고 글로 게재한다. <편집자> 

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대통령 선거를 앞두고 여러 후보들이 앞을 다투어서 정치혁신과 ‘새정치’의 실현을 부르짖고, 약속하고 있다. 하지만 누구는 이런 말들이 어디선가 많이 들어본 듯한 말이라는 느낌을 가진다. 또 누구는 정치개혁이란 말이 국민의 절박한 삶과 큰 상관이 없다고 느끼기도 한다. ‘먹고 사는 문제’, 사회경제적 이슈가 정치개혁 이슈에 묻히는 것을 걱정하기도 한다.

그래서인지 누군가는 문재인 후보와 안철수 후보가 어렵사리 합의하여 11월 18일 밤에 내놓은 ‘새정치 공동선언’에 대하여 새정치국민회의(1995년 정계 복귀를 선언한 김대중 총재가 주도하여 만들었으며 1997년 김대중 총재가 대통령에 당선되어 여당이 되었으나 2000년 새천년민주당이 창당되면서 사라진 정당)를 연상한다고도 하였다. 그만큼 정치개혁이나 ‘새정치’가 후보들이 생각하듯 그렇게 새로운 것이라기보다는 매우 오래된 것이라는 말이다.

새정치는 새롭지 않다. 지금까지 이미 여러 차례, 아마 수십 번 정치개혁은 외쳐지고 약속되었다. 그러나 한국 정치의 본질은 여태 크게 바뀌지 않았다. 그래서 정동영 전 열린우리당 의장은 정치개혁은 “말과 선언만으로 할 수 없고 제도를 바꾸어 주어야 한다”고 말한다. 그렇다면 왜 그렇게 여러 차례 정치개혁을 약속하고서도 아직 한국 정치는 국민으로부터 불신을 당하는 대상이 되고 있는가? 그것은 근본적으로 정치라는 직업이 가지는 본질을 아직 바꾸지 못했기 때문이 아닐까?

정치, 그것은 아직 한국에서 차라리 개인 사업, 자영업이다. 한국에서 정당은 자영업자들의 협동조합에 지나지 않는다. 대기업, 즉 현대적 정책정당, 이념정당이 발전하지 못하고 있고, 대기업이 사원을 키우듯 정치인을 키우지도 못한다. 그래서 정치에 투신하는 근본 동기나 개인적 어려움 속에서도 정치를 계속하는 이유가 권력과 명예, 또는 가문의 영광이라는 사익의 추구로 되고 있다.

주대환 사회민주주의연대 대표

그러한 권력과 명예, 또는 가문의 영광을 위하여 부모가 지역 사회와 이웃에게 베푼 은덕을 비롯하여, 자신의 오랜 노력, 부모 형제는 물론이고 일가친척들과 배우자의 친척들과 종친들, 동문 또는 동향의 친구들과 온갖 친목회, 스포츠클럽, 심지어 참석하지 못하고 회비만 내는 각종 단체의 회원들의 도움을 받아서 정치인으로 입문하고 입신하는 후진적 정치는 소선거구제에 의해 강제되고 동시에 뒷받침되고 있다.

소선거구제 하의 국회의원은 선거구민들이 민원 해결을 위해 서울 중앙정부에 파견한 사람이다. 누구나 민원이 있으면 이를 집단적, 정책적으로 해결하기 보다는 개인적으로 연줄을 통해서 해결하려 하고 이때 국회의원은 민원 창구로 역할을 하게 된다. 민원을 잘 해결해야 좋은 국회의원으로 평가 받고 재선에 성공한다.

그래서 일찍이 90년대 초부터 대언론인 박권상 선생은 광역시도를 하나의 선거구로 하는 대선거구 정당명부식 비례대표제를 실시하여 한국 정치의 체질을 근본적으로 바꿀 것을 주창했던 것이다.

그리고 마침내 1998년 2월 중앙선거관리위원회는 그의 주장을 받아들여 정치권에 광역시도를 하나의 선거구로 하는 대선거구 비례대표제를 실시할 것을 권고하였다. 우리는 바로 이런 중앙선거관리위원회의 제안을 상기하고 되살려야 한다고 생각한다.

1998년 2월 중앙선거관리위원회가 제출한 <공직선거및선거부정방지법개정의견> 4쪽에서 “현행의 소선거구제가 돈이 많이 들어갈 수밖에 없는 구조적 요인을 가지고 있다는 점에서 근본적인 정치개혁을 위하여는 정당구조, 정치활동의 행태 및 선거운동 양상 등에 결정적인 영향을 미치는 의원선거구제 등 선거구조의 개편이 먼저 검토되어야 할 것이므로 (1) 국회의원의 경우는 (광역) 시, 도 단위의 비례대표제로

(2) (광역) 시, 도의회의원의 경우는 자치구, 시, 군 단위의 비례대표제로 (3) 자치구, 시, 군의회의원의 경우는 자치구, 시, 군 단위의 비례대표제 또는 대선거구제 단기투표제로 하는 선거구조의 근본적 변화도 연구되어야 할 것이나, 이는 정치권의 신중한 판단과 국민적 합의를 필요로 하는 것이므로 그 방향만을 제시하였음.“이라고 하였다.

독일식 정당명부비례대표제의 난점

그러나 이런 사실을 잊은 진보적 정치학자들 가운데는 독일식 선거제도를 주장하는 사람들이 많다. 하지만 독일식 선거제도는 매우 복잡하고 고유한 독일의 역사와 전통 속에 만들어진 제도이므로 그것을 우리나라에 그대로 이식하는 것은 매우 어렵다. 그리고 실제로는 설명하기도 어려워서 독일식 선거제도를 주장하는 사람 가운데 대중에게 그 제도를 설명할 수 있는 사람은 극히 드물고 자기 자신도 정확하게 이해하지 못하고 있는 경우가 대부분이다.

독일식 선거제도가 하도 복잡하다 보니 많은 분들이 차라리 일본식이라고 하는 것이 적당할 제도, 소선거구제를 근간으로 하면서 비례대표를 보완하되 현행보다 조금 더 수를 늘리는 것을 독일식이라 혼동하기도 한다.

하지만 독일식과 일본식은 근본적으로 다르다. 일본식은 이미 한국에서 실시하고 있다. 다만 비례대표 의석이 일본이나 러시아 보다 한국이 적을 따름이다. 그러므로 문재인 후보가 말하는 비례대표 의석을 현행 56석에서 100석으로 늘리자는 주장은 큰 제도 개혁이라고 볼 수 없고 그러므로 그 효과 역시 그다지 크다고 볼 수 없다.

반면에 1998년 중앙선거관리위원회의 제안은 1분 만에 설명이 가능하고 누구나 그렇게 하면 우리나라 정치가 근본적으로 바뀔 것이라고 생각할 수 있고 금방 그 효과를 추측하고 이해한다. 그리고 국민에게 외국의 제도를 도입하자고 하기보다는 우리나라의 지적인 전통 속에서 그 뿌리를 찾아내고 우리나라 중앙선거관리위원회가 제안한 바를 근거로 한다면 훨씬 설득력을 가질 것이다.

다시 강조하거니와 대선거구 정당명부식 비례대표제는 가장 단순명쾌하고 근본적인 개혁방안 일뿐만 아니라 우리나라 지식인들 사이에서 진작부터 논의되어 왔으며 특히 권위를 가진 중앙선거관리위원회에 의해 제안되었다는 점에서 상기되어야 마땅하다.

더욱이 수년 전 개정된 현행 정당법은 지구당을 폐지하고 시, 도당을 중심으로 정당 활동이 이루어지도록 하였고, 이번 대선에서 문재인 후보 같은 경우에는 국회의원 공천권을 시, 도당에 넘기겠다고 공약하고 있는데 모두 그 방향이 (광역)시, 도를 하나의 선거구로 하는 대선거구 비례대표제와 방향이 일치한다.

누구는 독일식을 실현가능성까지 염두에 둔 절충형으로 이해하지만 결코 독일식은 단순한 절충형이 아니다. 그것은 근본을 비례대표제에 두고 다만 정당명부의 순번을 무시하고 당선자를 선택할 권리를 국민들에게 주는 제도라고 할 수 있다. 그리고 그것은 이미 완성된 고급 요리와 같아서 우리나라에서 나는 식재료를 쓰고 우리나라의 전통 요리를 발전시켜서는 그대로 만들 수 없다.

조금 달리 비유하자면 완제품을 수입해서는 결코 국산품을 만들 수 없다. 원료를 수입하고 가공하고, 정 안되면 부품을 수입하여 조립이라도 해야 국산품을 만들 수 있는 것이다. 이때 원료는 ‘비례대표제’라는 새로운 개념이 아닐까 한다. 그러므로 개념의 변화와 근본적 개혁을 말하자는 취지에서라면 차라리 원형을 그대로 주장해야 마땅하고, 복잡하게 발전한 독일식을 말할 것이 아니라 단순명쾌한 중앙선관위 안을 주장하는 것이 효과적이다.

그리고 독일식 선거제도의 좋은 점을 국민들에게 알려주어서, 국민을 교육해서 선거제도를 바꿀 수 있다고 생각하는 것은 사태를 너무 쉽게 생각하는 것이다. 전통의 힘은 크고, 제도 발전에서 경로의존성은 심대하게 작용한다. 그러므로 먼저 개혁 대상인 한국 정치의 기초로서 소선거구제가 어떤 역사와 현실적 근거, 끈질긴 생명력을 가지고 있는지 살펴야 한다.

소선거구제는 나름의 역사와 전통, 그리고 이해관계자와 현실적 근거를 가지고 있다. 소선거구제는 아무런 현실적 근거가 없는 허깨비도 아니고 절대악, 비민주도 아니다. 영국과 프랑스가 아직도 소선거구제라는 사실은 어떻게 설명할 것인가? 우리나라 역시 이미 건국 이후 65년 동안 소선거구제와 소선거구제 위에서 중력의 법칙처럼 작용하는 ‘뒤베르제의 법칙’에 의해 만들어지는 양당체제로 정치의 수레바퀴가 굴러왔다. 그리고 한국 정치는 많은 문제에도 불구하고 근간에 평화적 정권 교체를 두 번이나 하는 역동성을 보여주고 있다.

그래서 주장은 명쾌한 원리를 중심으로 하되, 동시에 역사와 전통, 그리고 실현가능성을 고려한 절충형을 고려하지 않을 수 없다, 실현가능성을 염두에 두는 중간, 절충형이라면 먼저 결선투표제를 염두에 둘 수 있다. 소선거구제를 그대로 두고서도 결선투표제를 도입하여 양당체제에 변화를 가져올 수 있고, 기성 정당의 독점을 깸으로서 정치혁신을 가져올 것을 기대하는 것이다. 이는 헌법을 개정하지 않고 선거법만 개정해도 실시가 가능할 것 같다.

프랑스에서는 과반수를 득표한 사람이 없으면 12.5%이상을 득표한 사람 또는 상위 2명의 후보를 대상으로 결선투표를 실시한다. 이는 프랑스의 소선거구제의 문제점을 보완하고 있으며 비슷한 제도를 영국에서도 도입하자고 보수당과 자유민주당이 연립정부 수립의 조건으로 합의를 한 바 있다. 프랑스와 영국이라는 현대 민주주의의 발상지라고 할 수 있는 나라들에서 소선거구제의 보완책으로 결선투표제가 사용되고 있는 것이다.

사실 이러한 결선투표제를 대통령 선거에서도 실시하면 엄청난 결과를 가져올 것이다. 양당제는 무너질 것이고 다당제로 이행할 것이며 새로운 정책정당 이념정당들의 출현 및 성장으로 정치혁신이 이루어질 것이다. 프랑스는 12개 정당의 대통령 후보들이 모두 출마하면서도 결선투표에서는 보통 좌우 대결로 가서 다양성과 정치 안정이라는 두 마리 토끼를 잡는데 성공하고 있다.

양원제의 발상

근래 박명림 교수 등이 주장하는 바, 양원제도 하나의 적극적인 절충형이라고 할 수 있다. 기존의 소선거구제에 의해 선출된 국회를 하원으로 두고서 새롭게 상원을 신설하되 상원 의원은 광역시도를 하나의 선거구로 하는 비례대표제로 선출하는 것이다. 그러면 상원은 완전히 새로운 정치 문법과 원리로 작동하는 기관이 될 것이며 소선거구제를 보완하는 역할을 할 것이고, 새로운 정책정당의 출현이나 기존 정당의 정책정당화를 촉진할 것이다. (이런 경우에는 하원에는 비례대표를 둘 필요가 없다.) 그러나 이는 헌법 개정을 해야 하는 어려움이 있다.

이런 입장에서 바라보면 박근혜 후보의 정치개혁 공약뿐만 아니라 문재인-안철수 후보의 ‘새정치 공동선언’도 매우 피상적이고 부족하다.

마침내 윤석규는 “새정치 공동선언문에는 새정치가 없다”고 말한다. 그나마 ‘새정치 공동선언’에서 우리는 “계층과 부문의 과소대표 문제를 해소하기 위해 비례대표 의석을 확대하고 지역구를 줄이는 과정에서, 의원 정수를 조정하겠습니다.”라는 구절을 발견한다.

그러나 이는 선거제도 개혁과는 거의 관련이 없는 진술이며 기존의 비례대표, 지역 대표만 선출되는 소선거구제를 보완하는 비례대표를 늘리겠다는, 그마저 실현이 거의 불가능한 약속에 지나지 않는다. 어차피 비례대표를 늘리려면 지역구를 줄여야 하는데, 전체 의원 정수를 줄이겠다고 하니 옳지도 않고 가능하지도 않다. 대선에서 승리하여 이를 국민투표에 붙이는 방법이 있으나 여야가 합의할 가능성은 제로에 가깝다고 할 것이다.

물론 ‘새정치 공동선언’이 전혀 무의미한 것은 아니며, 의미 있는 구절 몇 개는 발견할 수 있다.

“헌법이 규정하고 있는 대로 국무총리의 국무위원 인사제청권과 해임건의권을 확고하게 보장하겠습니다.” 대통령제를 기본으로 하면서도 내각제적 요소를 가미한 우리나라 헌법 원래의 취지를 살려서 분권형으로 한걸음 나가자는 취지로 보인다. 박근혜 후보 역시 “총리의 장관 제청권과 장관의 기관 인사권 보장”을 공약하고 있다. 비슷한 취지로 보인다.

“국회의원의 영리목적 겸직은 모두 금지하며, 헌정회의 국회의원 연금 제도는 폐지하겠습니다.” 이는 국회의원의 특권 폐지에 해당한다. “대검찰청 중앙수사부를 폐지하고 (가칭)공직자비리수사처를 설치하겠습니다.”라는 약속도 좋다. 이는 박근혜 후보가 공약하지 않는 부분이고 차별화가 되는 부분이다.

그리고 “중앙당의 권한과 기구를 축소하고 당의 분권화, 정책정당화를 추진하며”, “현행 정당국고보조금은 축소”까지는 논란의 여지는 있지만 나름대로 일리가 있다고 할 것이다. 그러나 “공천권은 국민에게 완전히 돌려드리겠습니다.”에까지 나가면, 박근혜 후보도 ‘여야 동시 치르는 국민참여경선 법제화’를 공약으로 내걸고 있어서 비슷하지만, 너무 많이 나간 것이거나, 완전히 틀린 방향으로 나간 것이다. 정당의 해체가 정치개혁의 올바른 방향일 수는 없는 것이다.

세 후보가 거의 같은 목소리를 내는 ‘기초의회 의원과 기초단체장 정당공천 폐지‘는 옳다. 흔히 정치학자들이, 특히 진보적인 정치학자들이 ’정당이 지역 사회에 뿌리를 내리도록 해야 한다’는 논리로 이를 반대해왔지만 우리나라 현실과는 동떨어진 주장이다. 우리나라에서는 정당 공천이라기보다는 실상은 국회의원의 공천이었으며 기초의원들과 기초단체장들이 국회의원에 예속되고 지방정치가 중앙정치에 종속되는 결과를 빚고 있어서 국민의 대다수가 정당공천 폐지에 찬성하고 있는 것이다.

그러므로 정당이 한 단계 발전할 때까지는 기초의원과 기초단체장의 정당공천제를 잠정 폐지하는 것이 바람직하지만 국회의원들이 반대하여 유지되고 있었는데 이번에는 세 후보가 동시에 주장하고 있다. 워낙 폐해가 크고 국민들의 반대 여론이 높은 탓에 모두가 그렇게 공약하지 않을 수 없었던 것이다.

선거제도 개혁이 빠져있는 새정치선언

지금까지 살펴본 것처럼 ‘새정치 공동선언’에는 선거제도 개혁이 빠져 있다. 그리고 박근혜 후보 역시 여러 가지 정치쇄신 공약을 내놓고 있지만 선거제도 개혁에 대한 언급은 없다. 그래서 사실상 세 후보의 공약은 크게 다르지 않다. 그렇기 때문에 안대희 새누리당 정치쇄신특별위원장은 “문제안, 안철수 후보의 새정치공동선언은 우리 쇄신안과 90% 같다”고 말하고 있는 것이다.

참으로 안타까운 일이다. ‘중이 제 머리를 못 깎는다’는 말처럼 국회의원들에게 선거제도 개혁을 기대하기는 힘들다. 그러므로 대통령 선거는 선거제도 개혁을 논의할 수 있는 좋은 기회이며 선거제도 개혁을 공약한 후보가 당선되어 개혁안을 국민투표에 붙이는 것이 선거제도를 바꿀 수 있는 유일한 방법이라고 한다면, 이번 대통령 선거에서 선거제도 개혁이 논의조차 되지 않는다는 것은 참으로 안타까운 일이다.

필자소개
사회민주주의연대 대표

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