학교는 공공시설이 아니다. 웬 엉뚱한 소리인가 할지 모르나, 사실이다. ‘교육이란 무엇인가’라는 철학에 근거해서 하는 말이 아니다. 우리나라의 현행법이 그렇게 이야기하고 있다.

국토개발의 기본법이라고 할 수 있는 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’을 보면, 학교는 ‘기반시설’로 분류되어 있다. 이 법 제2조 제13호에서 공공시설을 “도로, 공원, 철도, 수도 그 밖에 대통령령이 정하는 공공용 시설”로 규정하고 있는데, 여기에 학교가 없는 것이다.

공공시설이냐 기반시설이냐 하는 게 다 비슷비슷하게 들려 얼핏 차이점이 잘 보이지 않는다. 하지만 대단위 택지개발이나 재개발 등 각종 개발사업에서 어떻게 다른지 확연히 드러난다. 공공시설이라면 사업시행자가 학교를 지어놔야 하지만, 기반시설은 시도교육청이 별도로 재정을 투여해야 한다.

저출산이라는데, 왜 학교를 더 만들어야 하나

2008년 4월 1일 현재 유치원과 초중고에 재학 중인 학생은 820만 명이다. 작년에 비해 12만 명, 2000년에 비해서는 34만 명이 줄어든 수치다. 특히, 초등학생은 조사가 이루어진 이래 최저치다. 367만 명으로, 가장 많았던 1970년 574만 명의 2/3 수준이다. 뿐만 아니라 지속적으로 줄어들고 있다.

저출산 때문이라고 한다. 하지만 학교를 더 만들어야 한다. 학생수가 줄어들면 가만히 있어도 학급당 학생수가 감소하는 등 ‘아름다운 작은 학교’가 되는데, 신기하게도 학교를 더 지어야 한단다. 지난 2001년부터 2006년까지 전국에 1500여개의 학교를 만들었는데, 올해부터 2012년까지 1000개 정도가 더 필요하다. 왜 그럴까?

학급당 학생수 감축을 위한 정부의 노력이라면 박수받을만 하다. 예컨대, ‘한 반에 35명’으로 줄이기 위해 2001년부터 2004년까지 실시한 ‘7.20 사업계획’에 대해서는 긍정적인 평가도 있었다. 하지만 앞으로 필요하다는 학교는 그런 정책과 거리가 멀다. 개발사업이 주요 원인이기 때문이다.

대규모 택지개발로 아파트단지가 들어서면, 해당 지역의 인구와 취학아동도 늘어난다. 그러면 학교가 있어야 한다. 앞으로 그런 학교가 1000여 개 있어야 한다.

문제는 해당 지역의 인구 증가분이 수평이동이라는 데 있다. 구도심에서 신도심으로 이동하는 형태인 것이다. 이렇게 되면, 전체 교육환경 개선에 투여되어야 할 교육재정이 신도심 학교 건립에 집중적으로 쓰이게 된다.

2005년의 경우, 16개 시도교육청의 시설사업비 중에서 60.4%가 학교신설비에 투입되어, 기존 학교 증개축과 교육환경 개선에는 11.7%와 19.1%만 쓰여졌다. 형평성의 문제가 발생하는 것이다. 여기에서는 구도심과 신도심으로 말했는데, 농산어촌과 도시로 바꿔 이야기해도 무방하다.

이 대통령, 서울시장 재직시 학교용지 비용 한 푼 안 내

학교가 공공시설이 아닌 까닭에, 택지개발이나 재개발 등 개발이 이루어지면 교육청에서 사업시행자로부터 학교 부지를 사고 학교 건물을 지어야 한다. 이 돈, 만만치 않다. 2000년대 이후 땅값이 많이 올랐고, 개발지역은 다른 지역에 비해 땅값이 비싸기 때문이다. 학교용지 매입 실비를 가지고 산출하면, 2001년에는 평당 100만원을 주고 샀는데, 2006년에는 270만원을 줬다. 3배 가까이 늘었다. 당연히 교육재정에 부담이 된다.

그런데 시도가 기여한 바는 적다. 현행 ‘학교용지확보 등에 관한 특례법’에서는 시도가 학교용지 매입비의 절반을 부담하도록 하고 있으나, 그런 경우는 많지 않다. 2001년부터 2006년까지 시도가 내야 하는 돈은 2조 3천억 원이었는데, 5천억 원만 납부하여 미납액이 1조 8천억 원에 달한다. 특히, 서울, 광주, 경북, 제주는 한 푼도 내지 않았다. 이명박 대통령이 서울시장으로 재직할 당시 법을 위반한 것이다.

그럼 시도가 미납한 1조 8천억 원은 어떻게 되었을까. 시도교육청이 대신 부담했다. 학교는 세워야 하지 않겠는가. “교육청이 뒤치다꺼리를 한다”라는 말이 나올 수밖에 없다. 시도 등 지자체는 각종 인허가 등으로 개발에 관여하면서도 막상 학교를 지을 때는 나몰라라 하니, 교육청 입장에서 답답했을 것이다.

더구나 교육청은 넉넉한 편이 아니어서, 학교신설비의 부담은 더욱 크게 작용한다. 다른 곳에 쓰여져야 할 돈을 아껴 재정을 조달하거나 그것도 여의치 않으면 빚을 내야 한다. 예컨대 2005년 한 해 동안 전국 16개 시도교육청이 학교신설로 채권을 발행한 액수만 3,058억 원이었다.

이에 교육부는 2007년부터 시도교육청이 법대로 할 것을 강조한다. 즉, 학교용지 확보 및 재원조달과 관련하여 교육감의 의견을 듣도록 되어 있는 ‘학교용지확보 등에 관한 특례법’ 제3조를 엄정하게 적용하도록 한 것이다.

그러면서 인천 청라지구, 대전 서남부권 등에서 개발지역 내 학교설립 문제가 지방언론을 장식하기 시작한다. 최근 들어서는 김포 한강 신도시와 수원 광교 신도시가 그 뒤를 잇고 있다.

“학교를 공공시설로” 움직임

동시에 학교를 공공시설로 하자는 움직임이 본격화된다. 2007년 5월에는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 개정안(대표발의 최재성 의원)이 국회 건설교통위원회에 제출되었고, 2008년 2월에는 전국 시도교육위원회 의장협의회가 동일한 입장을 밝힌다. 그러나 개정안은 당시 건설교통부 및 건설업계와의 입장 차이를 좁히지 못했고, 결국 17대 국회의 종료와 함께 자동 폐기된다.

하지만 지난 8월 21일 교육과학기술부는 학교용지 확보 등에 관한 특례법 개정안을 입법예고한다. 공영개발 중에서 2천 가구 이상은 사업시행자가 학교용지와 건물을 무상 공급하고, 2천 가구 미만은 학교용지 공급가액을 20% 낮추자는 게 골자다.

무상공급할 경우에는 건폐율과 용적율 완화 등의 인센티브를 제공한다. 또한 녹지율을 1% 하향 조정하여 그만큼의 부지 매각비용으로 학교건물 설립비용을 충당하도록 했다. 녹지율 하향 조정은 학교용지 및 건물 무상공급이 자칫 분양가로 전가되는 것을 방지하는 조치다.

2천 가구 이상의 공영개발에서는 사실상 ‘학교의 공공시설화’와 유사한 효과다. 다만, 민영개발은 해당되지 않는다. 2004~2005년 동안 공공택지와 민간택지의 주택공급 비율이 43 대 57인 점에 비추어보면, 절반 정도만 해당한다. 물론 앞으로 공공택지의 비중이 증가되기는 하나, 그렇다 하더라도 공영개발과 민영개발 사이의 불균형 문제는 남아 있다.

뿐만 아니라 건설업계 등의 입장도 중요한 변수다. 교육과학기술부의 개정안이 국토해양부와 협의를 거친 까닭에 부처간 이견은 크지 않을 것으로 예상되나, 토공이나 주공, 그리고 여러 지방공사 및 지자체의 입장이 주목된다. 당장 경기도는 지난 8월 27일 개정안에 대해 ‘수용 불가’ 입장을 밝힌 바 있다.

학교는 공공시설인가

현행 법에서는 학교는 공공시설이기도 하고, 아니기도 하다. 앞서 언급한 것처럼, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서는 공공시설이 아니다. 하지만 초중등교육법 제11조에서는 “모든 국민은 학교교육에 지장이 없는 범위 안에서 학교시설 등을 이용할 수 있다”라고 명시되어 있다. 교육법은 학교가 교육시설이자 공공시설이라고 보는 것이다.

법이 충돌하고 있는 셈이다. 그렇다면 누가 판단해야 할까. 지난 2007년 6월 국회 건교위 전문위원은 최재성 의원의 개정안을 검토보고하면서 “학교를 국토계획법상의 공공시설의 범주에 포함시킬 것인가의 문제는 학교의 기능 및 성격에 대한 논쟁에 대한 여론의 수렴이 먼저 필요할 것으로 보인다”고 밝힌 바 있다.

판단은 우리 몫이다. 학교는 공공시설인가, 아닌가. 그리고 법을 어겨가면서 학교용지부담금을 미납한 시도는 어떻게 해야 할까. 또한 토건국가의 영향으로 개발지역내 학교용지 및 건립비용이 계속 늘어날텐데, 어떻게 감당해야 할까.

유념해야 할 부분은 교육재정은 일종의 제로섬 게임이라는 점이다. 즉, 각종 개발지역의 학교 신설에 교육재정이 집중 투입되면, 그만큼 나머지 지역의 학교에 돌아가는 몫은 줄어든다. 그리고 ‘학교용지확보 등에 관한 특례법’에는 부동산 개발이익 환수의 의미가 내포되어 있다.