그리 오래지 않은 지난 2005년 1월 제주 서귀포시에서 학생급식용 부실 도시락 파문이 나타난 바 있다. 뒤이어 전북 군산시에서는 소위 건빵 도시락 사건이 화제가 되었다.

당시 정부는 파문 10여 일 만에 ‘아동급식 표준운영지침(안)’을 마련하며 사태의 진화에 나섰다. 이후 지방자치단체나 관계기관의 상당수는 식권이나 식품교환권, 음식 재료 공급 제도를 통해 결식아동을 지원하는 방법을 택했다. 음식의 품질에 대한 문제제기를 없애고자 한 고육지책이었다.

그러나 이는 한편으로 결식의 문제 해결에 적절한 방법이라고 할 수 없었다. 해동하거나 조리할 수 없는 여건에서 냉동 혹은 식재료를 지급받는 결식아동도 있었고, 늘 분식집에서 식사를 해야만 하는 식권을 제공받는 결식아동도 드물지 않았기 때문이다. 이것이 세계 10위권의 경제규모를 자랑한다는 대한민국에서 보이고 있는 결식아동 지원 프로그램의 현실이다.

세계 10위권 경제대국의 결식아동 지원프로그램

먹거리는 인간의 생활에서 가장 필수적인 요소이다. 그 양적, 질적 적절성은 인간이 생존을 유지하기 위해 최소한의 전제가 된다. 그렇다면 당연히 사회복지의 중요한 영역으로 다루어져야 할 분야일 것이다. 하지만 ‘먹거리 복지’나 혹은 이를 의미하는 용어는 사회 전반적으로 활용되어 온 보편적인 것은 아니다.

이에는 몇 가지 이유를 생각해 볼 수 있는데 첫째는 어느 정도 우리사회의 경제적 능력이 갖추어지면서 생존유지를 위해 필요한 최소한의 먹거리는 누구에게나 확보되고 있다는 인식과 관련될 수 있다. 한마디로 경제가 이만큼 성장했으니, 밥 굶는 사람 없을 것이라는 안일한 생각이 있다는 것이다.

다른 이유로 먹거리는 생활보장을 위한 여러 제도나 프로그램 속에 가장 기본적인 부분으로 대개는 현금의 형태로 반영되어 있으니 따로 독립해 살펴보아야 할 분야로 여겨지지 않는 까닭이기도 하다.

			▲ 급식 중인 어린이들

하지만 최근에는 먹거리의 문제가 사회적으로 이슈가 되면서 ‘먹거리 복지’라는 용어가 사용되기도 한다. 사회에서 보다 중요한 관심을 가지고 중요하게 다루어져야 하는 복지영역이나 분야로서 먹거리의 문제가 부각되는 것이다.

사회복지는 욕구(needs)에 대한 접근을 원칙으로 한다. 이는 구매력을 기초로 하는 수요에 대한 접근과도 다르고 주관적인 선호에 기초하는 욕망(wants)과도 다르다. 욕구는 사회에서 공통적으로 필요하다고 인정하는 집단적 규범에 기초한다.

즉, 먹거리 복지는 21세기 우리사회의 구성원이라면 개인의 경제적 능력이나 지위와 관계없이 누구라도 누려야 하는 최소한의 먹거리와 관련된 요건인 것이다.

이는 크게 양적인 것과 질적인 것의 두 가지로 살펴볼 수 있다. 양적인 측면에서는 최소한의 필요한 열량과 영양소를 섭취할 수 있는 것이어야 하고, 질적으로는 위생과 안전의 측면에서 안심할 수 있는 최소한의 신뢰가 보장된 것이어야 한다.

터무니 없는 고급의 식품, 혹은 기호에 따라 달라지는 진귀하거나 특이한 식품을 말하는 것이 아니다. 안전하고 깨끗하며, 적절한 영양을 섭취할 수 있는 먹거리가 보장되도록 해야 한다는 의미이다.

이는 보편적으로 우리사회 구성원 누구에게나 보장될 수 있어야 한다. 그리고 우리사회의 경제력으로 보아 이는 국가책임으로 충분히 보장이 가능한 영역이다.

굶는 인구가 100만명?

대체적으로 보아 사회 전반적인 수준에서 먹거리 복지의 양적 욕구 측면은 사회구성원 다수에게는 어느 정도 충족되고 있다. 반면, 질적 욕구 측면은 우리나라의 먹거리 관련 정책의 부실로 인해 안전성, 위생 등 취약성을 많이 가지고 있다.

그런데 이런 취약성은 빈곤이나 여타 사회적 취약계층에게서 더욱 두드러지고 있다. 심지어는 최근의 양극화 현상 등과 관련되어 양적 욕구가 충족되지 않는 계층도 적지 않다.

가장 기본적으로 결식 인구가 상당한 규모로 분포되어 있다. 가장 많이 회자되는 인구층인 결식아동만 하더라도 많은 관계자들이 100만명 이상의 규모를 우려하고 있다. 현재 교육부의 중식지원을 받는 결식아동이 50만명, 보건복지부의 급식지원을 받는 결식아동이 25만명을 넘는다. 독거노인, 무료급식을 이용하는 노숙인 등의 결식인구층은 정확한 집계마저 되고 있지 못한 상황이다.

보건복지부의 2001년과 2005년 국민건강-영양조사(2002, 2006)를 살펴보면 취약계층의 먹거리 취약성 혹은 격차의 문제가 잘 드러난다.

한 달 식비로 20만원 미만을 지출하는 경우가 남자의 43.9%, 여자의 26.8%로 나타나고 있다. 이는 2인 가구 기준으로도 최저생계비의 식료품비에 미치지 못하는 금액이다.

일반적으로 식료품비는 가격탄력성이 적은 항목으로 알려져 있으나 실제의 조사결과에서 먹거리에 소요되는 비용의 차이가 상당히 크게 나타나고 있다. 먹거리에서도 빈부격차와 양극화가 심각한 상황이다.

같은 조사에서 조사 대상 전체의 10% 이상이 “경제적으로 어려워서 먹을 것이 부족했다”는 응답을 하고 있다. 특히 고령층의 경우에 이 비율은 전체의 1/4 이상에 달할 정도로 급격히 높아지고 있다.

총 수입별로 영양소별 영양권장량 평균 섭취비율을 보면 (당연한 결과라 여길수도 있겠지만) 음식 에너지의 경우 50만원 미만의 소득군에서는 권장량의 86%이지만 300만원 이상 군에서는 98%를 충족하는 것으로 나타나고 있다.

에너지 섭취량 양극화도 심화

가구별 소득수준에 따른 격차가 완화되지 않고 심지어는 더욱 격차가 벌어지고 있는 점도 나타난다. 1998년과 2001년의 조사결과를 비교하면 1998년에 하층과 최상층의 에너지 섭취량 차이가 13.6%이던 것이 2001년에는 그 격차가 16.8%로 더 증가하였다.

단백질, 지방, 당질의 영역에서도 마찬가지로 섭취량의 차이가 소득수준별로 나타나고 있을 뿐만 아니라 1998년과 2001년의 조사결과를 비교할 때, 그 격차가 심화되고 있음이 드러난다. 먹거리 양극화라 할 만한 상황이다.  

<가구 당 총 수입에 따른 영양소별 영양권장량 평균섭취 비율(가구평균) >  

먹거리로부터 비롯되는 영양에서의 불평등과 문제점들은 단지 빈곤이라는 소득불평등과 관련될 뿐만 아니라 특히 취약한 인구계층인 노인과 아동 등에게서 더 심각하게 나타나고 있다.

저소득층 고령 노인의 경우 에너지 권장량의 3/4 미만을 섭취하는 경우가 급격히 높아져 전체의 절반에 달한다. 보건복지부의 조사에서는 저소득층의 자녀가 비만유병률이 더 높다는 점도 나타나고 있는데 이는 익히 알려진 바처럼 정크푸드에의 노출이 저소득층에서 더 문제가 되는 경우가 많은 것과 관련되고 있다.

취약계층 먹거리의 기존 접근방법의 논란

먹거리 복지라는 영역이 확립되어 있는 것은 아니지만 특히 취약계층의 먹거리와 관련하여 지금도 여러 가지의 프로그램들이 이루어지고 있다. 대표적인 것들을 소개하면 다음과 같다.

① 공공부조의 현급급여
먼저, 공공부조제도에서 먹거리에 대해 접근하는 방식은 일정한 금액을 주는 것이다. 우리나라의 저소득층에 대한 사회복지 체계 중 절대적인 비중을 차지하고 있는 국민기초생활보장제도에서는 공공부조의 급여기준으로 최저생계비를 활용하고 있다.

가장 최근에 실계측되었던 2004년도 4인 가구 최저생계비는 1,103,235원이고 이 중 식료품비는 443,626원이다. 이는 현금급여로 지원되고 있으며 흔히 소비자 선택권의 강화와 관련되는 논리를 갖는다.

하지만 현재 낮은 최저생계비의 수준을 감안할 때 이 비용은 ‘적절한 먹거리’의 확보와 활용에 ‘충분치 않거나’ ‘다른 용도로 쓰이거나’ ‘잘못 사용될 수’도 있다. 따라서 먹거리 영역 ‘영양’적 측면에 초점을 두기 위해서는 현물급여 방식의 보완적 프로그램 등이 동시에 고려될 필요가 있다.

② 사회복지생활시설에서의 급식 지원
우리나라에서 약 10만명 이상의 취약계층이 생활하고 있는 사회복지생활시설에서는 대개 단체급식과 유사한 형태의 시설 내 급식 및 영양관리가 이루어지고 있다.

사회복지사업법과 그 하위의 개별법령에 의해 사회복지시설의 급식영양건강관리 기준이 제시되고 있고 여기에서는 기본적으로 해당법규에 따라 영양사, 조리원의 배치기준, 식당 및 조리실, 의무실의 시설기준과 설비기준이 명시되고 있다.

하지만 여기에서 제시되고 있는 바는 매우 간략하고 원론적이라 그 구체적인 기준이 미흡한 상황이다. 또한 시설 평가나 지도감사 등에서도 영양이나 위생에 대한 부분은 전문적으로 검토되거나 지도감독되지 못하고 있다.

사회복지생활시설 입소자의 특징을 고려한다면 급식이 이들의 건강과 영양에서 차지하는 역할은 대단히 중요하다. 그럼에도 규정과 관리는 극히 형식적인 수준이므로 영양관리 지침의 내실화와 인력충원이 이루어지지 않는다면 시설입소자의 먹거리 취약성은 해소되기 어렵다.

▲ 서울역 지하도 거리급식

③ 지역사회 혹은 거리급식
우리사회에서 시설 입소자 외에 기본적으로 음식물을 제대로 섭취하지 못하는 사람들을 위해 지역사회에서 여러 형태의 급식 프로그램이 이루어지고 있다.

노숙인이나 노인 등을 대상으로 하고 있는 거리(무료)급식은 대개 민간의 자생적 활동에 기반하여 이루어지고 있는 구조이다. 즉, 공적인 재정지원도 거의 없고 반면 통제도 이루어지지 못하고 있다.

이는 민간의 자체적 활동이라는 장점도 가지지만 한편으로는 최소한의 품질관리나 급식 과정에서의 인권 침해 등이 나타날 위험성도 상존해 있는 상황이다.

④ 사회복지관 재가복지봉사센터 등 이용시설의 급식
사회복지관 등 지역사회 사회복지 이용시설은 많은 경우에 지역 저소득층을 대상으로 하는 무료식당을 운영하고 있다. 이는 복지관 자체 재정으로 운영되는 경우가 일반적이며 구내 식당시설 등을 통해 식사가 제공되곤 한다. 또는 재가복지봉사센터 를 통해 지역사회에 거주하는 재가복지대상자에게 현장접근(outreach)하는 가정방문서비스를 통해 ‘도시락 배달’ 형태의 무료급식배달지원 서비스가 이루어지고 있다.

이는 자원봉사자 혹은 유급 직원이나 사회서비스 일자리 형태 등으로 참여하는 가정봉사원에 의해 전달되는 급식 형태를 취하고 있다. 이러한 서비스는 급식 이외의 사회복지서비스와의 연계성이 높다는 장점이 있으나 급식의 양적 질적 적절성에 대한 문제제기 역시 많이 나타나고 있는 상황이다.

⑤ 푸드뱅크
현재 푸드뱅크는전국, 광역, 기초를 합쳐 278개소가 운영되고 있으며 한 해 푸드뱅크를 통해 식품을 지원받는 이용자는 단체와 개인을 포함하여 약 130만명으로 추산하고 있다.

공식적으로 푸드뱅크는 1998년의 시범사업으로부터 출발한 것으로 발표되고 있다. 현재 전국단위 푸드뱅크는 한국사회복지협의회에서, 광역단위 푸드뱅크는 시도 사회복지협의회나 사회복지시설에서, 기초단위 푸드뱅크는 사회복지관이나 사회복지시설에서 담당하고 있다. 그러나 아직도 공급자와 수요자를 연결하는 매개체가 제 역할을 다하지 못해 잉여식품자원이 낭비되는 경우가 많은 실정이다.

⑥ 임산부 및 영유아 영양보충사업(WIC)
저소득층 중에서 특히 임산부와 영유아의 영양상태가 위험할 수 있다는 판단에 이를 개선하기 위한 정책으로 ‘임산부 및 영유아 영양보충사업’이 시범사업으로 운영되고 있다.

이는 미국의 국가지원제도 중 재정대비 효과가 가장 큰 것으로 보고된 WIC (Special Supplemental Nutrition Program for Women, Infants, and Children) 프로그램을 벤치마킹한 것이다.

2005-2006년의 1, 2차 시범사업에 이어 2007년에는 20개 보건소에서 3차 시범사업 운영 중이다. 사업내용은 영양교육 및 상담 실시, 보충식품의 공급이 주를 이루고 있다.

사업 대상자는 최저생계비의 200% 미만 가구의 가구원으로 거주기준과 영양 위험요인이 있는 임산부 및 영유아들에게 전문적으로 고안된 영양관리를 먹거리를 통해 수행하고 있어 큰 의미를 가지고 있다.

그러나 현재 시범사업 수준을 벗어나지 못하고 있으며 해당 지역에서도 워낙 적은 수의 대상자에게만 적용되고 있다는 점, 사업 대상자 선정방식의 문제, 관련된 다른 저소득층 지원 프로그램과의 연계성 미흡 등의 문제점을 해결해야 할 과제를 안고 있다.

⑦ 빈곤층 취약 인구집단별 먹거리 지원
결식아동에 대해서는 결식아동 급식지원사업이 학기 중 학교, 방학 중 사회복지체계나 복지시설을 통한 지원방안을 통해 이루어지고 있다.

청소년에 대해서는 학교급식법 개정에 따라 학생중식지원사업이 결식아동(초등학생)을 넘어 중고등학교까지 확대실시되고 있다.

또한 노인에 대해서는 1999년부터 전국 700여개 경로식당을 통해 급식을 지원하고 있으며 이 밖에 재가복지서비스 등과 연계된 급식지원서비스가 병행되고 있다.

먹거리 복지의 모색

분명히 확인되는 사항은 우리사회에 충분한 먹거리 확보에 어려움을 겪고 있는 취약계층이 다수 존재하고 있으며 양극화 심화가 먹거리 양극화로 발현되고 있다는 것이다. 그리고 이 먹거리 양극화는 자연적으로 해결되지 않고 있으며 점점 심화되는 양상이다.

먹거리 취약성은 저소득층 내에서도 노인, 아동 등 취약한 인구층에게서 더 큰 위험과 어려움을 나타낸다. 여기서 먹거리의 절대적 섭취량 외에 먹거리의 영양 측면과 질적 측면에서의 문제도 동시에 고려되어야 한다.

우리사회에 먹거리가 모자라는 것이 아님에도 많은 사람들이 돈이 없어 불충분하고 부적절한 먹거리에 접할 수밖에 없는 것이다.

이러한 점들을 감안할 때 앞에서 살펴보았던 먹거리에 대한 우리사회 기존의 복지 프로그램은 적절한가? 매우 비체계적이며 전시적이라고 판단할 수밖에 없다.

프로그램의 종류는 여러 가지가 있고 기업 등 민간의 노력도 많이 나타나고 있지만 지역사회에서 조절되거나 상호 협력연계되는 기제 없이 산발적으로, 그것도 욕구에 비해서 턱없이 부족한 수준에서만 이루어지고 있다. 빈곤하고 취약계층이라고 해서 공급자의 임의적 자선에 기초한 부적절한 먹거리에 의존해야 한다면 이는 이미 21세기 현대사회의 모습이라고 할 수 없다.

우리사회에서 살아가는 사람이라면 누구나 양적, 질적으로 적절한 먹거리에 접근할 수 있는 권리를 보장하는 원칙 하에 ‘먹거리 복지’ 프로그램이 자리를 잡아야 한다. 그리고 취약계층도 이 보편적 권리를 누려야 한다. 이는 우리사회의 전반적인 먹거리 정책의 모색과 궤를 같이 할 것이다.