일본 정부의 독도 해역 조사 움직임과 이에 대한 노무현 대통령의 ‘조용한 독도 외교’ 재검토 발언 등으로 위기 상황으로 치닫던 한일 양국이 22일(토) 외무차관 회담에서 합의함으로써 일단 급한 불은 끈 것으로 보인다.

얼핏 손익계산을 따져보면 우리가 적어도 손해를 본 것 같지는 않지만 필자의 생각은 다르다. 우리가 절대 손해다. 일본은 지난 30년 동안 실시하지 못했던 독도 인근 해역 수로조사라는 카드를 들고 나와 한국 정부가 국제수로기구(IHO)에 실효적으로 지배하고 있는 독도 해역의 해저지명 신청이라는 당연한 권리 행사를 연기하도록 만들었기 때문이다. 일본이 남의 물건에 트집을 잡아 그 주인이 당연히 행사할 권리를 일시적이지만 포기하게 만든 것이나 다름없다.

중국 언론, “두 척 선박과 외교관 몇 명으로 일본 큰 성과”

또 자신들의 독도(다케시마)에 대한 ‘분쟁의 일상화’에도 성공한 것으로 볼 수 있기 때문이다. 일본의 마이니치 신문에 따르면 이번 3개항 합의와 관련 일본 정부 안에서 ‘대성공’을 거두었다는 평가가 나왔다고 한다. 신화사통신과 베이징신보(北京晨報) 등 중국 언론들도 한 목소리로 이번 협상에서 한국이 얻은 것이 전혀 없었다고 보도했다.

특히 경화시보(京華時報)는 “일본은 이번 사건의 발단이 된 측량 계획을 다시 추진하지 않겠다는 약속도 하지 않았다고”며 “필요하면 이번과 같은 낡은 수법을 다시 써먹을 수 있다”고 보도했다. 이 신문은 특히 “일본은 불과 두 척의 선박과 몇 명의 외교관을 파견해 큰 성과를 얻어냈다”고 우리 정부의 외교 실패를 꼬집었다.

그럼에도 우리가 이번 사태를 통해 얻은 교훈이나 소득이 있다면 그동안 우리 정부의 독도 정책을 둘러싼 문제점과 일본의 움직임을 냉철히 되짚어보고 늦었지만 독도에 대한 영토 주권을 지킬 수 있는 결정적인 계기를 만들어야 한다는 것이다.

일, 이지스함 1척으로도 한국 함정에 결정적 타격

일본 정부의 수로조사를 빙자한 독도 영유권 침탈 계획 발표와 노무현 대통령의 강경 대처 발언을 계기로 한국에서는 금방 전쟁이라도 난 것처럼, 전쟁이라도 불사할 것처럼 언론을 포함해 온 나라가 들썩이는 반면, 일본은 지금까지 그랬던 것처럼 상대적으로 조용하면서도 철저하고 치밀한 계획에 따라 움직였다.

한 꺼풀만 더 들여다보면 독도를 둘러 싼 상황은 보다 심각하고 충격적이다. 일본은 무력으로 독도를 점령하는 것까지 상정하고 수십 년 동안 차근차근 준비해 왔다. 솔직히 말해 필자는 오래 전부터 일본이 언제 이지스함을 몰고 와 독도에 대한 무력점령을 시도할까를 우려해 왔다.

미국, 일본, 영국, 프랑스 등 몇 나라만이 보유하고 있는 이지스함은 수십 대의 전투기와 함정을 동시에 공격할 수 있는 세계 최첨단 구축함 내지 전투함으로, 이지스함 1척만으로 우리 해군 전체 함정의 3분의 2 가량을 파괴할 수 있다는 것이 군사전문가들의 견해다. 일본은 이미 70여 년 전에 항공모함과 전투기를 만들어 세계대전을 일으킨 나라다. 이번 독도 해역에 대한 일본 정부의 수로조사 강행 방침도 이 같은 무력점령을 향해 한 단계 더 구체적으로 나아간 것에 불과하다는 것이 필자의 생각이다.

▲ 일본 요코스카 기지의 해상자위대 이지스함 키리시마 ⓒAP/연합

해상 자위대 대규모 작전 알린 언론 거의 없어

반면 우리는 어떤가? 거의 모든 언론들은 독도 해역에 배치된 우리 해양경찰청 소속 5천톤급 경비함과 경비정 18척의 움직임을 도표까지 그려가며 유사시 작전 계획까지 친절하게(?) 일본에 알려주면서도, 이름만 자위대일 뿐, 세계 2위의 해군력을 갖춘 일본 해상자위대가 수로조사선 출발과 때를 같이 하여 이지스함까지 동원해 동해에서 대규모 작전을 벌이고 있는 것을 우리 국민에게 제대로 알리려고 치열하게 노력하는 언론은 거의 없다.

일본은 지금까지 한번도 독도 문제에 관한 입장을 바꾼 적이 없는데도 우리는 마치 새로운 문제가 발생한 것처럼 냄비처럼 들끓다가 언제 그랬느냐는 식으로 우리의 관심은 금세 독도에서 멀어진다. 토쿄(東京)에 있는 우리 대사관 앞에는 일본 극우 단체 등이 거의 매일 확성기를 틀어놓고 시위를 벌인다.

한편 서울에 있는 일본 대사관 앞에서 일장기를 불태우는 등의 격렬한 반일 시위 모습을 보고 일본 외무성 관리나 언론 종사자는 우스개처럼 얘기한다고 한다. “1주일만 지나면 제 풀에 중단할 테니 걱정할 것 없다.” 우리는 금방 식는다. 그리고 잊어버린다. 그들은 우리를 정확하게 알고 있는 것이다.

이것이 한일 양국 정부와 국민의 차이다. 이러한 극명한 대조를 통해 독도 영유권 문제의 어제와 오늘 그리고 미래를 전망해 본다.

지금은 우리가 흥분할 때가 아니라 일본 정부가 어떤 원칙에 따라 영토를 확장하고 독도를 장악하기 위해 ‘철저히 그리고 집요하게’ 준비하고 노력해 왔는지 살펴보는 것에서부터 ‘독도 영토주권 지키기’는 시작돼야 한다. 문제는 노무현 대통령이 이야기하는 것처럼 ‘조용한 외교’를 하느냐 여부가 아니라 영토주권 수호에 대한 정부의 의지 부족과 철저하지 못함에 있는 것이다.

남의 땅 빼앗는 일본, 제 땅 못 지키는 한국

첫째, 일본 정부의 영토정책은 간단하다. “내 땅은 내 땅이고 네 땅도 내 땅이다.” 이것은 일본이 주변국들과의 영토 분쟁에 대처하는, 얼핏 들으면 ‘말도 안 되는’ 것 같지만 소름이 끼칠 정도로 ‘집요하고도 간단한’ 전략이다. 주변국들과의 분쟁 지역에서 그 때 그 때 자신에게 유리한 조건과 원칙을 들이대는 식이다.

가령 러시아가 2차 세계대전 이후 ‘실효적으로’ 지배하고 있는 쿠릴열도 남단 4개 도서에 대해서는 ‘역사적 배경’을 주장하고, 센카쿠열도 같은 분쟁지역에 대해서는 자신들의 실효적 지배를 강조하는 식이다. 독도의 경우에는 집요하게 준비하고 문제를 제기해 분쟁화하는 것이다. 이미 분쟁화에 성공했다. 분쟁의 존재 여부는 우리가 분쟁 사실을 부인하는 등 우리의 주관적 입장에 따라 존재 여부가 결정되는 것이 아니라 ‘객관적 사실’에 따라 결정되는 것이다.

둘째, 한편으로는 국제법을 무시하면서 다른 한편으로는 철저하게 국제법에 따라 준비하거나 국제법을 이용한다. 또 일본 정부는 필요하면 없는 섬도 만들어 영토로 편입한다. 이번 수로 조사도 국제법에 따라 이뤄지는 것이라고 항변한다. 일본 입장에서는 얼마든지 그렇게 주장할 수 있는 것이다. 한국과 일본 양국이 독도 해역에서 200해리 배타적 경제수역(Exclusive Economic Zone, EEZ)을 각각 선포할 경우 겹치는 해역이 생기게 되고 이에 대한 양국간 합의가 이뤄진 상태가 아니기 때문이다.

독도 문제 연구하는 대규모 연구소만 15개

셋째, 영토를 확장하는 문제라면 아무리 비용이 많이 들어도 상관하지 않는다. 도쿄(東京)에서 남쪽으로 무려 1,740km 떨어진 공해 상에 큰 탁자만한 바위덩어리가 있다. 일본은 이 바위를 오키노도리시마(沖鳥島)라는 섬으로 부른다.

최고 높이가 불과 2.7m로 만조 때에는 물에 잠겨 보일락말락할 정도로 작은 이 바위는 유엔해양법협약(UN Convention on the Law of the Sea, UNCLOS)에서 일단 섬으로 인정받았으나 1987년 일본 정부는 이 일대를 조사하면서 수면 위에 드러난 바위가 줄어드는 사실을 발견하고 바위를 고정하고 산호를 증식하는 등 대규모 공사를 벌인다.

무려 400일 동안 연인원 8만명을 동원하고 285억엔(2,850억원)이라는 엄청난 돈을 투입해 대규모 관측소까지 설치해 이 바위를 기점으로 200해리 배타적 경제수역을 유지할 수 있었다.

넷째, 일본은 독도를 비롯, 다른 나라와 분쟁을 벌이고 있는 영토 문제에 대해 철저하게 공부하고 준비한다. 독도 문제 등을 다루는 공무원들은 자주 바꾸지 않는다. 일본에는 독도 문제만을 전문적으로 다루는 대규모 연구소만 15개가 넘는다.

문제는 ‘조용한 외교’가 아니라 영토주권 수호의지

이제 우리 정부가 취해 온 태도를 살펴보자. 우리 정부의 ‘조용한 외교’ 자체가 문제가 아니라 영토 주권을 지키려는 ‘단호하지 못한 태도’가 문제를 키워 왔다. 우리 정부는 독도 영유권 지키는 문제에 관한 한 여전히 ‘조용한’ 외교를 펴는 것이 낫다. 그러나 조용하기만 해서는 안된다.

늦어도 한참 늦었지만 지금이라도 정부는 필요한 국내외 후속조치를 차근차근 그러나 단호하게 밟아야 한다. 영토 확장에 관한 한 수단과 방법을 가리지 않고 집요하고 철저하게 덤비는 일본 정부 입장에서는 그동안 한국 정부가 독도를 비롯한 영토 문제에서 보여 온 태도를 보고 엄청난 자신감을 얻었을 것이다.

우리 정부의 지금까지의 독도 정책은 무엇이 문제였는가?

첫째, 정부는 지금까지 독도의 ‘실효적 지배’를 강화하거나 완성하려는 노력을 적극적으로 기울이지 않았다. 일본 정부와 비교하면 사실상 손을 놓고 있었다고 해도 지나친 말이 아니다. 독도 영유권 수호를 담보해 주지 못하는 원칙 아닌 원칙 하나만을 금과옥조처럼 붙들고 있었을 뿐이다.

“독도는 우리가 실효적으로 지배하고 있는 명백한 우리 땅인데 일본 측의 움직임에 대해 그때그때 대응하면 (독도를 국제 분쟁화하려는) 일본의 전략에 말려드는 것이다.” 이것처럼 한심한 얘기는 없다.

백번 양보해서 그 같은 주장이 가능하려면 우리나라가 국제법에서 인정하는 ‘실효적 지배’의 요건을 완벽하게 갖추고 있을 때나 가능한 것이다. 일본측의 입장에서는 한국이 국제법상의 실효적 지배의 요건을 완벽하게 갖추고 있지 못하고 있다고 주장할 수 있고 우리 정부가 이런 노력을 게을리 하는 것을 보고 자신감을 얻었을 수도 있다.

한국은 독도를 실효적으로 지배하고 있나

▲ 독도상공에서 바라본  독도의 동도와 서도 ⓒ연합뉴스

그렇다면 실효적 지배(effective control)의 요건과 내용은 무엇인가? 일반적으로 국제법에서 실효적 지배란 “어떤 국가가 그 영토에 대한 통치권 즉 입법, 사법, 행정적인 국가권능을 ‘평화적이고 지속적으로 온전하게(실질적으로 충분히)’ 지배하는 것”으로 정의한다.

중요한 것은 어느 한 나라의 주관적 판단이나 주장의 문제가 아니라 실효적 지배라는 객관적 조건을 충족하고 있느냐를 따져봐야 하는 것이다. 우리 정부가 무시와 묵살, 무대응으로 일관하는 동안 일본은 계속해서 독도(다케시마)는 자신들의 영토이고 한국이 무력으로 점령하고 있다고 교과서에도 넣고 국제적으로 떠들어대는 것이다. 우리의 이 같은 무시와 무대응 전략은 자칫 ‘묵시적 인정’으로 받아들여질 수도 있다고 주장하는 국제법 전문가들도 많다.

지금까지 우리 정부는 독도를 유인도화하고 독자적 경제활동을 확대하려는 적극적인 노력을 기울이지 않았다. 독도에 김성도씨 부부의 주민등록이 되어 있었지만 접안 시설 부족 등으로 1년 내내 거주한 것이 아니라 몇 개월씩만 어업활동을 벌이는 식이었다. 그러다 최근에야 1년 내내 거주하겠다고 다시 독도로 들어갔다.

그 뿐이 아니다. 독도에 대한 입법, 사법, 행정적인 국가권능이 완벽하게 행사되고 있다고 보지만 최근까지 독도에 대한 자유로운 출입이 허용되지 않았다. 정부 입장에서는 독도의 생태계 보호 등을 위해 출입을 제한한다고 볼 수 있으나 이 역시 상대인 일본 입장에서는 얼마든지 자신들에게 유리하게 해석하고 주장할 수 있는 빌미를 제공할 수 있는 것이다.

배타적 경제수역, 영공권 제외하면 사실상 영해와 같아

유엔해양법(United Nations Convention on the Law of the Sea) 제121조(3항)에 따르면 “인간의 거주가 불가능하거나 독자적인 경제활동이 불가능한 암석(들)은 배타적 경제수역이나 대륙붕을 갖지 못한다(Rocks which cannot sustain human habitation or economic life of their own shall have no exclusive economic zone or continental shelf.)"고 되어 있다. 영해와 비교하면 배타적 경제수역은 영해 상공의 권리 즉 영공에 대한 권리를 제외하고 바다 위와 아래에서의 권리는 사실상 영해와 같은 것이다. 즉 EEZ는 영공권을 제외한, 사실상의 영해와 같다고 보면 된다.

물론 현재의 조건만으로도 독도는 우리가 실효적으로 지배하고 있는 엄연한 우리의 영토이고 독도를 기점으로 배타적 경제수역을 설정할 수 있고 독자적인 대륙붕도 가질 수 있다. 그런데 정부는 왜 독도를 기점으로 배타적 경제수역을 선포하지 않았을까? 결국 영토주권에 대한 의지 부족 외에는 달리 설명이 되지 않는다. 지금보다 더 다양한 방법으로 독도를 활용하려는 시설 구축이나 조치들을 취하는데 소극적이었다.

일본 정부는 독도와는 비교할 수 없는 조그마한 바위덩어리 하나를 오키노도리시마란 섬으로 만들어 엄청난 시설을 하고, 이를 기점으로 200해리 배타적 경제수역을 선포하는 데 반해, 자연 상태의 샘도 있고 경비병도 주둔하고 주민도 어업 등 경제활동을 하며 살고 있는 독도를 기점으로 배타적 경제수역도 선포하지 못하는 것이 우리 정부다.

신한일어업협정의 결정적 실수와 빌미 제공

둘째, 1999년 발효한 한일어업협정 교섭 및 체결과정에서 결정적인 실수를 저질렀다. 우리 정부가 어업협상 과정에서 독도를 중간수역에 포함시키는데 합의해 줌으로써 일본이 도발할 수 있는 법적 빌미를 제공한 것으로 볼 수 있다. 국제 문제에 있어서는 국내법보다 국제법이 우선하고 일반법보다 특별법이 우선한다.

우리 정부는 국내법인 해양법과 일반 국제법이라고 할 수 있는 유엔해양법협약(UNCLOS)을 근거로 독도가 우리 영토라고 주장하지만, 1999년 발효한 (신)한일어업협정이 독도에 관한 실질적인 특별법이라고 할 수 있다. 따라서 신한일어업협정에 독도가 중간수역에 포함되어 있으므로 독도가 이미 분쟁지역이며 일본이 한국과 동등한 권리를 갖고 있다고 일본은 주장할 수 있는 것이다.

문제의 신한일어업협정 15조는 “이 협정의 어떠한 규정도 어업에 관한 사항 이외의 국제법상 문제에 관한 각 체약국의 입장을 해(害)하는 것으로 간주되어서는 안된다”고 규정하고 있다. 이 조항은 어업에 관한 사항이 아닌 독도가 자기 땅이라는 한국과 일본 정부의 각각의 주장을 인정한 것으로 해석된다.

독도 영유권에 대한 한국과 일본의 주장을 대등하게 인정한 조항이 돼 버린 것이다. 만약 우리 정부가 이제 와서 문제의 조항에 대한 이 같은 해석을 부인하면 ‘금반언(禁反言)의 원칙’을 위반하게 되는 것이다. 따라서 우리 입장에서는 신한일어업협정 폐기를 선언할 수밖에 없다.

신한일어업협정 폐기 선언해야

셋째, 우리 정부는 독도를 기점으로 배타적 경제수역을 선포하지 않음으로써 독도의 영토 주권 문제는 말할 것도 없고 일본과의 배타적 경제수역 획정 협상에 앞서 스스로 양보하는 엄청난 실수를 저질렀다.

그러다 보니 일본은 독도를 자기 영토라고 주장하고 자신의 영토인 독도와 울릉도의 중간선을 한일 양국의 EEZ 경계선으로 정하자는, 우리로서는 상상할 수도 없는 요구를 태연하게 할 수 있는 것이다. 그런 빌미를 준 것도 결국 우리 정부다. 지금이라도 늦지 않다. 정부는 당장 독도를 기점으로 배타적 경제수역을 선포하고 일본과 협상해야 한다. 이게 마지노선이다.

이제 정부가 할 일은 조용히 하되, 독도의 실효적 지배를 완성하기 위한 후속조치를 신속하게 취해야 한다. 흥분한다고 독도가 지켜지는 것이 아니다. 그러나 우리 국민들이 흥분하는 것은 이해할 수 있다. 정부의 잘못된 영토 정책이 원인을 제공한 측면도 있기 때문이다.

한국정부 조용히 할 일 하되 후속조치 신속히 취해야

다행히 이번에 정부가 국제분쟁 돌입이라는 만일의 사태에 대비해 해양법 제298조에 근거해 4월 18일 유엔 해양법협약에 따른 강제 분쟁해결 절차의 선택적 배제선언서를 기탁한 것은 잘한 일이다. 이번 선언서에 따라 우리나라는 해양법과 관련된 분쟁 중 해양경계 획정, 군사 활동, 해양과학조사 및 어업에 대한 법집행 활동 등에 대해서는 유엔 해양법협약상의 강제절차에서 배제되게 된다.

그러나 그것으로 끝나서는 안 된다. 25일 노무현 대통령이 특별담화문에서 밝힌 대로 정부는 신속한 후속 조치를 취해야 한다. 이번 기회에 일본의 철저함도 배워야 한다. 일본과 일본 국민은 철저한 민족이다. 남의 나라를 완벽하게 지배하기 위해 남의 나라 풍수지리와 귀신까지 연구하여 ‘조선의 풍수’와 ‘조선의 귀신’이라는 이름의 방대한 책을 펴내는 민족임을 한시라도 잊어서는 안 된다. 일본은 끈질기고 철저한 나라다.