중국의 생태도시, 그 이후
[근현대 동아시아 도시]상하이 동탄과 차오페이디엔
    2018년 02월 02일 08:24 오전

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현재 세계 인구의 절반 이상이 도시에 거주하고 있다고 한다. 도시를 어떻게 정의하느냐에 따라서 이 수치는 변화하겠지만 많은 수의 인구가 도시에 거주하고 있다는 것은 부정할 수 없을 것이다. 도시화가 급속히 진행되면서 불평등, 인구의 과도한 밀집 등 문제점도 많이 부각되고 있는데, 이런 문제를 해결하기 위해 다양한 시도들이 진행되고 있다. 이를테면 스마트 시티, 컴팩트 시티 등이며 그 시도의 연장선에 생태 도시(ECO-city)가 있다.

생태 도시의 개념은 1992년 리우 환경회의 이후 지속가능한 발전을 목표로 제기되었다. 도시를 하나의 생태계로 보는 도시 이론의 분파인 도시 생태학과 깊은 관련을 갖고 있는데 주로 도시 안에서의 에너지 자립, 보행의 확대, 자동차 이용 최소화, 로컬 푸드, 환경 의식 제고 등을 포함하고 있다. 생태도시는 1987년 출간된 리차드 레지스터의 책 “Eco-city Berkeley: Building Cities for a Healthy Future”을 통해 널리 알려지게 되었다.

예로부터 내려온 도교 사상과 풍수지리학의 영향으로 중국의 전통적인 도시상(象)은 생태적이라고 보는 견해가 많다. 그러나 이러한 흐름은 마오쩌둥이 집권하면서 변형되기 시작했다. 마오쩌둥은 베이징성 해체를 지시하고 사회주의 건설 노선에 따라 베이징을 직장과 거주지가 통합된 단위(單位)조직으로 재편성했다.(1) 이후 덩샤오핑 정부의 출범과 함께 1978년 개혁개방이 되면서 중국의 도시와 지방정부는 환경적 요소를 전혀 고려하지 않고 지역의 경제 개발과 소득 증대에 힘을 쏟는 이른바 ‘기업가주의 도시’로 탈바꿈했다.

이러한 지방정부의 개혁은 중국의 경제 성장에 중요한 역할을 했다고 평가 받기도 하지만 동시에 심각한 환경피해를 초래했다고 비판받는다. 특히 국유토지의 사용권이 소유권에서 분리되고 토지의 상품화가 진행되면서 지방정부에서 이른바 ‘땅 장사’를 하며 농지를 팔아 세수를 높이는 행위는 환경을 생각하지 않고 맹목적으로 개발하도록 부추기는 주요한 원인이 되었다.

중국에서는 1992년 리우 환경회의 이후 ‘중국의제21’을 발표하고 지속가능한 발전을 이후 주요 계획에서 심도 있게 언급하면서 지속적인 관심을 표출하였다(張云飛, 2011). 이후 중국정부는 농촌에서 도시로 유입되는 인구가 급격히 증가함과 동시에 도시 내에서 소비하는 자원이 급증하는 문제를 해결하기 위해 생태도시라는 개념에 주목하였다.

이 시기에 중국 정부는 ‘신형도시화’라는 용어를 사용하며 그동안 양적 성장에만 집중해왔던 과거를 반성하였고 인민 모두에게 소강사회의 실현을 느끼게 하기 위해 도농 간, 계층 간, 지역 간 격차를 공평히 할 수 있는 분배와 거주 및 생활환경의 질, 환경보호와 에너지 절약 등 질적 측면에서 발전이 필요하다는 것을 깨닫기 시작했다(박인성, 2017).

2000년대 초반부터 생태 도시 건설 정책이 수립되었는데 국무원에서 ‘생태현, 생태시 및 생태성 건설지표’(2000년)를 발표한 이후 환경보호총국(환경부)은 생태공업원, 건설부(주건부)는 주거지역으로서의 생태성 및 스마트 시티, 국가발전개혁위원회는 기후변화 및 온실가스 배출 감축에 초점을 맞춰 저탄소도시 등 각기 다른 이름으로 각각의 정책을 추진하였다.

2015년 기준으로 중국 전역에 200개 이상의 생태도시 프로젝트가 진행 중이며 각기 다른 특색을 지니고 있다(2). 중국 도시의 특성은 서구의 생태도시와 상당히 다른 맥락으로 생태도시 건설이 진행되도록 했다. 중국 생태도시는 서구의 것과는 달리 크기가 매우 크고, 막대한 투자를 통해 건설 경기가 부흥한다. 이런 생태도시를 만드는 주요한 원인으로 아래 몇 가지를 뽑을 수 있다(Chien, 2013).

중국의 지방도시의 장은 서구나 여타 국가와는 달리 선거를 통해 선출되지 않는다. 이들은 높은 직에 있는 공산당 간부의 지명을 받아 선출된다. 이들의 승진에 영향을 미치는 요소는 그 지역의 GDP, 외국기업 유치 정도, 지역의 세수 등이며 최근 기후변화 대응을 위한 이산화탄소 배출과 환경 요인으로 인한 민원 억제 등이 포함되었다. 즉 리우 환경회의와 의제21을 통해 지역의 시민사회 요구로 생태도시 계획을 추진한 여타 도시와는 달리 중국의 생태도시는 승진을 위한 도구로 이용되고 있는 것이다.

사진1 상하이 충밍다오 동탄 생태도시 조감도

이 글에서는 중국에서 가장 야심차게 추진되었으나 그 끝은 모두 실패로 돌아간 두 가지 사례를 통해 중국의 생태도시의 경과를 살펴본다.

사례1: 상하이 동탄 생태도시(3)

2005년 상하이의 섬을 생태도시화(化)하겠다는 계획은 많은 언론과 연구자들의 관심을 받았다. 상하이라는 거대 지방정부에서 추진하는 생태도시 사업이자, 처음으로 국외 설계사의 도움을 받아 추진하는 중외합작 사업이었기 때문이다.

“동탄 생태성(生態城)”이라는 이름으로 불렸던 이 생태도시 사업은 상하이의 거주난을 해결하고자 하는 상하이시 정부의 의도도 있었다. 상하이시 중심과 떨어진 충밍다오(崇明島)라는 섬의 동쪽 끝에 위치한 농업용지인 동탄(東灘) 지역을 생태도시로 개발하여 도시환경을 개선하고 상하이의 주택부족 문제를 해결하려고 한 것이다.

설계 대상이 된 지역은 총 86km2의 토지였고 프로젝트의 기한은 40년이었다. 영국의 설계사인 ARUP은 동탄 프로젝트의 설계, 계획, 에너지관리, 폐기물관리, 에너지순환시설, 경제 및 상업 계획, 지속가능한 건축설계, 인프라 및 커뮤니티 시설의 계획까지 모든 것을 맡고 있었다.

동탄 생태도시는 3개의 구역으로 구획되었고, 각각 여행, IT, 건강을 테마로 하는 기능개발구역으로 설계되었다. 상하이와 기타 지역의 중산층 8만 가구를 수용하는 것을 목표로 하였으며 도시 내 모든 구역에서 500m 내에 수상택시나 버스를 탈 수 있도록 대중교통 시스템을 마련하려 했다. 일부 지역은 농경지로 남겨두어 유기농 로컬푸드를 공급할 수 있도록 하였으며 도시에서 발생하는 쓰레기는 분류하여 비료나 바이오에너지로 사용하도록 설계하였다. 쓰레기는 지하에 매설한 파이프를 통해 재활용처리 시설로 이동하게 하였고, 이에 따라 쓰레기를 운송할 필요가 없게 되었다. 건물에 모두 태양광 패널을 설치하고 수소연료전지와 풍력발전, 바이오에너지, 폐기물 등을 통해 지역에서 사용하는 에너지를 충당하도록 설계했다. 더불어 동탄 지역은 람사르 습지로 지정된 철새보호지역이므로 녹지 비율을 높게 하고 습지를 보호하도록 하였다. 당시의 선구적인 모든 요소들을 다 더했다고 해도 과언이 아니다.

2005년 당시 이 프로젝트는 후진타오 주석이 영국을 방문하여 양해각서를 직접 체결할 정도로 높은 관심을 받고 있었다. 2010년 상하이 엑스포에 맞추어 개장하려 했으나 결국 이 프로젝트는 실패로 돌아가게 된다. 2006년 9월 상하이시의 당 서기였던 천량위(陳良宇)가 불법 토지거래에 개입한 혐의로 구속되고 생태도시를 추진하던 상하이공업투자(집단)공사 총경리인 왕궈슝이 뇌물수수로 입건되면서 사업이 전면 중단되었다.

동탄 사업의 실패를 설명하는 이유로는 여러 가지가 있는데, 주요 관리들의 체포와 함께 Arup이 제시한 투자 비용이 너무 높아서 상하이시가 얻을 수 있는 이윤이 많지 않았다는 점, 람사르 습지를 개발하는 데 중앙 정부에서 계속 난색을 표한 점 등이 주요한 원인으로 꼽힌다. 이 배경에는 정치엘리트들 간의 알력이 있었다고 판단하는 연구자도 있다.

현재 동탄 지역은 자연보호구역으로 생태도시 건설에 대한 논의는 진행되지 않고 있으며 조류 보호와 습지 보호에 초점을 맞추어 자연 보호 구역을 유지하는데 초점을 맞추고 있다.

상하이 동탄 생태도시처럼 개발하지 못하는 지역을 생태도시로 개발하려 했던 노력은 여러 곳에서 목격된다. 다음으로 소개할 사례는 없는 땅을 만들어 개발하려 했던 차오페이디엔의 사례다.

사례2: 에코시티에서 뉴 시티로: 차오페이디엔 생태도시(4)

차오페이디엔은 베이징과 톈진 사이에 위치한 탕산시의 간척지이다. 이 지역은 2005년부터 간척을 시작하여 약 40,000 헥타르의 면적을 갖고 있다. 우리나라 전라북도의 새만금과 비슷한 크기이다.

2005년 대규모 철강회사인 쇼강징탕 제철 유한공사(首钢京唐钢铁联合有限责任公司)가 차오페이디엔에서 조성한 산업지구로 공장을 이전하였고 그 지역을 항구로 조성하면서 약 2백만 명의 인력이 이주하게 되었다. 그 인력을 차오페이디엔의 시설로는 수용할 수 없을 정도가 되자 탕산시 정부는 간척지를 생태도시로 개발하여 거주와 공공 서비스를 제공하고자 하였다.

이 지역은 스웨덴과 중국 양국이 투자하였으며 스웨덴의 SWECO가 파트너로 참여하여 설계 전반을 책임졌다. Sweco는 스톡홀름의 SymbioCity를 개발한 설계사로 스웨덴의 경험에 기초한 디자인을 제공할 것이라 했다. 차오페이디엔 생태도시는 12km2의 도심 구역과 18km2의 다기능 구역(수자원/폐기물 등 자원순환과 지역에너지 시스템 포함), 45km2의 습지공원 등으로 설계되었다. 도시의 교통 시스템은 모노레일과 Rapid Bus Transit 등으로 거주민의 90%가 이용할 수 있도록 설계했고 도시에서 사용하는 에너지의 95%는 풍력과 태양광(열), 지열 에너지를 통해 공급하도록 했다.

차오페이디엔 조성 공사는 2020년에 마무리 될 것으로 계획되었고 80만 명 이상의 인구가 입주할 것으로 기대되었다. 탕산 지방정부와 중앙정부를 통해 차오페이디엔에 투자된 금액은 약 9조 8천억 위안으로 알려졌다. 이 프로젝트 역시 중국과 스웨덴 양국 정부의 높은 지지를 받고 있었는데, 2008년 스웨덴 수상이 인민대회당에 직접 방문하여 탕산시의 지속가능한 발전 협의에 서명을 하기도 했다. 2009년 3월 차오페이디엔 국제 생태도시의 공사가 정식으로 시작되었다. 2009년 착수한 건설 프로젝트만 35개였으며 초기 단계에서 약 6만명의 인구가 유입될 것으로 기대되었다.

사진2 유령도시가 된 차오페이디엔의 쇼핑몰(출처: 가디언) https://www.theguardian.com/cities/gallery/2014/jul/23/caofeidian-chinese-eco-city-ghost-town-in-pictures)

그러나 국제적인 경제 위기 여파로 현지에 일자리가 많이 생기지 않자 차오페이디엔으로 이주하려는 사람이 줄어들게 되었다. 기대했던 만큼 산업체가 유입되지 않았고 중산층을 대상으로 조성한 커뮤니티 타운은 유령도시처럼 변해버려 점점 더 이주하려는 이들이 없게 되었다. 지방정부는 생태도시를 살리기 위해 여러 노력을 펼치고 있는데, 2016년 중국 주건부의 스마트 도시 사업으로 선정되어 새로운 시도를 이어나가려고 한다. 가장 최근의 기사는 차오페이디엔이 페트로차이나의 제3의 LNG 기지로 활용될 것이라 전하고 있다.(5) 차오페이디엔의 홈페이지에 들어가면 볼 수 있는 로고는 이전의 ECO-CITY에서 NEW CITY로 바뀐 상태다.

왜 이 두 사례는 이런 실패로 귀결되었을까? 정치학적으로는 중앙정부와 지방정부의 관계로, 지리·정치·경제학적으로는 지방정부의 ‘기업가주의 도시’에 초점을 맞추어 설명하는 학자들도 있다. 또한 거버넌스, 즉 시민 참여의 부재가 주요한 영향을 미쳤음을 주장하는 이들도 적지 않다.

전환연구라는 학술적 논의가 있다. 시스템이 전환하기 위해서는 니치(niche, 일종의 틈새)가 형성되고 확장되면서 기존의 사회 기술 레짐을 대체해나간다고 전제한다. 따라서 새로운 사회기술 시스템으로 전환하기 위해서는 전략적으로 니치를 관리해야 하는데, 이 과정은 1) 새로운 사회기술 시스템에 대한 정당성 확보(비전과 기대), 2) 주체 및 네트워크 형성(중개 조직과 기대 관리), 3) 사회기술시스템에 대한 학습(전환실험)이라는 일련의 활동으로 이뤄진다.

만약 이런 과정을 통해 1) 니치가 다른 지역으로 이전(복제, replication) 되거나 2) 니치가 양적으로 확대되고 스케일이 확대(규모 확대, scaling up)되거나 3) 니치와 레짐 간의 상호작용으로 서로가 수용‧변형(번역, translation)된다면 시스템 전환을 기대할 수 있다. 그러나 전략적 니치 관리에도 불구, 기존 사회기술시스템의 경로의존성과 경직성으로 인해 니치가 확대되지 못하거나 소멸하는 경우도 많다. 극단적으로 전략적 니치로 선택된 실험이 실패하거나 기대한 성과를 거두지 못했을 경우에는 사회에 부정적인 평가와 거부감이 심어질 수도 있다(이정필 외, 2015).

중국의 생태도시 사업을 바로 이 니치라 하고, 중국의 지배적인 에너지/환경 시스템을 레짐이라 했을 때, 니치는 제대로 관리되지 않았고 결국 실패하게 되었다고 볼 수 있다. 중국은 굉장히 거대한 시스템이며, 현재 중국은 60% 이상의 전력을 석탄 발전을 통해 충당하고 있다. 에너지 시스템의 관점에서 본다면 이 거대한 중앙집중형 시스템을 바꾸기 위해서는 단순히 에너지원을 교체하는 것뿐만 아니라 사회문화적인 요인이 변화해야 한다. 그런데 생태도시 사업은 순전히 중앙정부와 지방정부, 해외 민간기업으로 이루어진 조직이 주도한 사업이었으며, 도시에서 사실상 생활을 영위해나갈 주민들은 그 거버넌스에 들어갈 수 없었다. 물론 현재 중국의 시스템에서 이들의 참여를 이끌어내기엔 어려움이 크다.

동탄 생태도시의 설계사 ARUP도 밝혔듯이, 지속가능한 도시를 위해서는 단순히 기술적인 변화보다는 문화를 바꾸어야 하며 그 문화는 주민이 만들어나가야 한다. 또한 지방정부에서 아무리 변화하려고 노력해도 상위 시스템이 석유와 원자력을 중심으로 움직인다면 도시의 노력만으로 시스템을 변화시키긴 어려울 것이다. 차오페이디엔에서도 풍력과 태양광 등을 이용하여 에너지를 생산하고자 하였으나 중국 곳곳에서 볼 수 있는 기풍, 기광 현상에서 볼 수 있듯 중앙정부에서 그리드를 연결해주지 않는다면 에너지 공급 역시 어렵기만 하다.

생태도시의 또 다른 문제는 그 목적이 지속가능성 보다는 지방정부가 뉴타운 사업을 통해 지역의 추가 이익을 얻기를 원하는 데에 있다. Chien(2013)의 지적처럼, 중국의 생태도시 프로젝트는 그저 생태도시라는 새 부대에 담은 지방정부의 부동산 판매 전략이라는 낡은 술일지도 모른다. 지방정부와 중앙정부의 관계, 기업가주의 도시, 시민 참여 등의 문제와 더불어 앞으로 중국의 과제는 분산되어 있는 도시의 사업을 관리할 수 있는 니치 전략이라고 볼 수도 있겠다.

<각주>

1. 중앙일보, 신경진. 중국 도시 이야기 <4> 황제의 도시 베이징 (하)
http://news.joins.com/article/5027127

2. http://www.ssap.com.cn/c/2017-11-01/1062847.shtml

3. 동탄 생태성에 관한 설명은 신상범, 조정원(2015)의 글을 참고하였다.

4. 차오페이디엔에 대한 설명은 Han, Green, Wang (2015)를 참고하였다.

5. https://www.reuters.com/article/us-china-lng-expansion/petrochina-beijing-firm-doubling-lng-storage-in-caofeidian-as-demand-rises-idUSKBN1D60VM

<참고 문헌>

Chien Shiuh-Shen (2013). Chinese eco-cities: A perspective of land-speculation-oriented local entrepreneurialism. China Information 27(2), 173-196.

Jan McGirk(2015), Why eco-cities fail. Chinadialogue.

https://www.chinadialogue.net/culture/7934-Why-eco-cities-fail/en

Towards Low Carbon Cities in China: Urban Form and Greenhouse Gas Emissions

박인성 (2017). 도시화를 통해 본 개혁기 중국. 『도시로 읽는 현대중국 2: 개혁기』. 역사비평사

신상범, 조정원 (2015). 생태도시 건설의 정치. 『아세아연구』, 58(4), 174-207.

이정필‧한재각‧조보영 (2015), 재생가능에너지 보급에서의 갈등과 해결 방안 연구. 에너지기후정책연구소

최영래 (2011), 중국 매립‧간척사업의 현황 및 전망. 한중해양과학공동연구센터 http://www.ckjorc.org/ka/kaindex_newshow.do?id=1050

필자소개
에너지기후정책연구소 상임연구원, econyk@gmail.com

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