민주주의의 기반,
지방자치와 언론 공공성
[시민혁명과 대선②] 정치개혁-3
    2017년 04월 25일 04:35 오후

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[시민혁명과 대선②] 정치개혁-1 링크 / [시민혁명과 대선②] 정치개혁-2 링크

지방자치 혁신 없이 참 민주주의 실현 없다

지방자치

지방자치제도가 부활한 지 25년이나 지나갔지만 안타깝게도 본질적인 문제들은 여전히 크게 변한 게 없다. 감사원 자료와 모 신문이 지방자치 25주년을 맞아 설문조사한 결과에 따르면 자치단체의 재정자립도는 1995년 63.5%에서 50.3%로 하락했고 ‘지방행정개혁’ ‘민주적인 지방행정 성취’ 정도에 대한 일반 주민의 평가는 47점에 불과한 것으로 나타났다. 비리혐의 기소된 지방자치단체장도 민선 1기에는 23명(9%)이던 것이 민선 4기에는 119명(48.4%)으로 크게 늘어났다.

지방자치, 무엇이 문제인가?

현재의 지방자치 인물등용제도인 정당공천제는 겉으로는 책임정치를 내세우고 있지만 지방자치의 혁신과 변화를 가로막는 정당공천제라는 중앙공급식 인재채용 방식을 근본적으로 혁파하지 않고서는 진정한 의미의 지방자치는 기대하기 어렵다.

지방자치단체장의 권한은 생각보다 막강한 반면 이를 감시 견제하는 장치가 부족하고 지방의회를 특정 정당이 독식하거나 대다수를 차지하는 일당 독과점 구조는 통제장치 결핍으로 인해 지방자치단체장의 독선을 제어할 장치가 제대로 작동할 수 없다.

결국 아무도 책임지지 않는 방임구조 하에서 제어장치의 부재는 가뜩이나 열악한 지방의 예산, 환경, 자원, 가치 내지는 주민의 희망까지도 ‘공유지의 비극(tragedy of the commons)’에 희생되는 제물로 만들게 된다. 심지어 지역의 일부 시민운동과 언론마저 지방권력과 결탁하는 ‘신(新) 철의 삼각관계(Neo-Iron triangle)’가 고착화되면 지방자치는 부패의 먹이사슬이라는 우리에 갇히게 된다.

지방자치단체의 방만한 경영도 문제지만 아무리 알뜰하게 살림을 해도 지방재정의 열악성은 구조적으로 해결이 되지 않고 있다. 지방으로 내려오는 정부예산은 이에 따른 지방비 부담비율 때문에 오히려 지방재정을 악화시키는 원인으로 작용한다. 지방세 비중이 독일 49.5%, 일본 46.3%, 미국 48.1%인데 반해서 우리나라는 조세 대비 지방세 비중이 21% 수준으로 대부분의 세금이 중앙정부에 귀속되고 있어 정부의 재정독점 상태를 벗어나지 못하고 있다.

튼튼한 지방자치로 가는 길

그동안 지방자치의 문제점을 해결하기 위한 많은 노력이 있었지만 근본적인 틀을 바꾸지는 못했다. 지방자치가 르네상스를 맞이하기 위해서는 권한 집중과 독점이 가능한 구조를 깨고 주민참여 강화를 통한 제어장치의 확립, 중앙정부가 가진 재정독점과 권한 편중을 지방에 제대로 이양하는 실질적 분권이 이루어져야 한다. 그러기 위해서는 공직선거법, 지방자치법, 지방재정법 등 주민의 통제권과 자치와 재정기능을 강화하는 근본적인 개혁이 필수적이다.

첫째, 중앙이 좌지우지하는 현재의 지방자치 구조에서는 정당에게 그 권한에 상응하는 막중한 책임을 부과하는 조치가 불가피하다. 공천제라는 제도는 정당이 후보자의 자격 요건을 자체 검증 과정을 거쳐 유권자인 국민 앞에 공적으로 보증하고 그 정치적 품질에 대해 책임을 진다는 의미로 국민과 정당 사이에 이루어지는 정치적·사회적 계약이라 할 수 있다. 따라서 선거 후 재선거 등에 해당하는 귀책사유를 발생시킨 후보와 정당은 유권자인 국민 앞에 계약불이행에 따른 법적·정치적 책임을 부과하는 정치적 징벌적 배상제의 도입이 자치혁신의 첫 관문이다.

둘째, 중앙이 독점한 재정구조 혁파와 튼튼한 자치재정 및 공유자산의 구축 입법, 제도화가 필요하다. 취약하고 중앙에 예속된 재정구조는 자치를 중앙정치에 흔들리게 만드는 원인이다.

셋째, 중앙공급식 붕어빵 자치에서 지역선택형 맞춤형 자치로 전환이 필요하다. 지방의회 의원수 축소 및 기능 강화, 광역의회 구성방식 전환 등 기존의 틀을 벗어나는 실질적인 지역 맞춤형, 선택형 자치제도를 도입해야 한다.

넷째, 제도적, 형식적 자치에서 탈피하여 주민 중심의 실질적 자치가 꽃피도록 공동체 강화, 공유자산의 확충, 생활자치의 실천을 통한 낮고 작은 것으로부터의 축적과 확산이 필요하다.

다섯째, 지방자치단체장의 권한 오남용을 제어할 주민통제권을 대폭 강화해야 한다. 주요 정책결정 과정에서 주민참여, 심사, 통제가 실효적으로 확보되어야 한다.

진정한 지방 자치와 자율은 혁신을 통해서만

대통령에게 권한과 책임이 지나치게 집중되고 이를 효과적으로 제어하는 시스템이 붕괴됨으로써 빚어진 오늘의 불행한 사태는 지역에서도 크게 다르지 않다. 자치와 자율을 빙자로 방치된 지방자치단체장의 전횡을 효율적으로 제어하지 않고는 지역의 자치도, 주민복지도, 행복도 담보할 수 없다. 지방자치 20년이 넘게 근본문제들이 해결되지 않고 있는 것은 자치가 중앙정치에 노예로 예속되었기 때문이다. 지방의 ‘가치와 자유’를 제대로 보장받기 위해서, 참 자치 실현으로 지역에서 꽃 핀 착한 민주주의가 중앙으로 확산되어 깨끗한 민주주의를 실현하기 위해서는 자치, 재정, 선거 등 제도와 사고 전반에 걸쳐 혁신이 필요하다.

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민주주의의 기반 언론:
공공성 강화하고 시민의 공론장 참여 확대해야

언론노조

사진=언론노조

촛불 시민들이 광장 민주주의를 통해 새로운 역사를 썼다. 대통령을 파면시키고 새로운 나라를 요구했다. 하지만 경악스러운 박근혜-최순실 국정농단을 드러내는 데는 일조를 하는 듯 보였던 부역 언론들은 국회에서 탄핵소추 결정이 난 이후 조금씩 논조를 변화시켰다. 정파적으로 유불리 여부를 따지기 위해 계산기를 두드리기 시작한 것이다. 최근 대선 정국에서 보이고 있는 언론의 편파 왜곡 보도는 또 다시 대통령 만들기에 나서는 권력화된 언론의 민낯을 보여준다.

직접 민주주의를 경험한 광장의 기억은 매우 소중하지만, 수많은 시민들이 추위에 눈비를 맞으면서 광장에 나오게 된 배경에는 권력 감시를 못하거나 의도적으로 저널리즘 윤리를 배반하며 권력을 엄호했던 편파 언론이 존재한다. 예로서 우리는 세월호 참사 같은 비극 속에서도 권력의 편을 들었던 ‘세월호 보도 참사’를 기억한다.

촛불을 들었던 시민들은 민주공화국 대한민국의 주권이 국민으로부터 나온다는 헌법 정신이 구현되기 바란다. 그러기 위해서는 시민들이 진실을 알고 공적 사안을 숙지, 토론할 수 있어야 한다. 즉 시민이 실질적으로 사회적 의사결정에 참여할 수 있어야 한다. 이를 가능케 하는 기제가 언론임은 자명하다.

이를 위해 헌법은 21조에서 언론의 자유를 보장하고 있지만, 현실은 소수 독과점 언론이나 권력이 장악한 언론에 의해 심각하게 훼손되었다. 특히 이명박, 박근혜 정부 시기의 언론 장악과 왜곡은 언론의 현실을 7, 80년대 독재정권 시기로 돌아가게 했다고도 할 수 있다. 차기 정권은 독립성, 다양성 그리고 참여가 보장된 언론을 통해 진정한 민주공화국이 현실에서 구현될 수 있도록 해야 한다. 현장을 뛰는 언론인들이 목도한 현실을 있는 그대로, 즉 권력, 자본, 강자만이 아니라 일반 시민, 노동자, 약자들의 목소리도 그대로 전달하는 다양성을 구현해야 한다. 그리고 주권자인 시민이 자신들의 목소리를 직접 낼 수 있는 기회가 더욱 확대되도록 해야 한다.

장악되고 왜곡된 언론 정상화 우선

언론 정상화는 권력의 장악 또는 농단에 부역했던 현실부터 해소해야 한다. 여기에는 인적 교체도 필요하고 질서의 변경도 필요하다. 이명박 정부는 불법과 편법으로 언론사 사장을 쫓아내고 이를 위해 심지어는 교육부를 동원해 공영방송 이사인 교수를 학교에서 쫓아내기도 했다. 공영방송 출연자들 역시 예외는 아니었다. 언론인들도 쫓겨났다. 지금도 현장으로 돌아가지 못한 해직 언론인들이 고통을 겪고 있다. 이 상황은 박근혜 정부 들어서도 전혀 변하지 않았고, 저항하는 언론인들이 내몰린 자리를 부역 언론인들이 대체했다.

이명박 정부는 개별적인 언론사 장악에 멈추지 않고 지배 질서를 영속화하기 위해 신문과 대기업이 방송 뉴스 영역에 들어 올 수 있는 길을 열기 위해 날치기 처리까지 하며 미디어 관련법을 통과시켰다. 그리고 그 결과, 특혜로 무장한 종편이라는 저질 편파방송이 등장했다. JTBC는 손석희라는 언론인을 영입하여 공정한 언론으로 변화를 도모해 성공했지만 나머지 종편은 편파 왜곡의 대명사가 되고 말았다. 종편의 등장은 광고시장 질서 역시 왜곡하여 기존의 방송도 위기에 몰아넣었다.

진정한 민주공화국이 유지되기 위해서는 소수에 의해 언론이 왜곡되는 것을 더 이상 방관할 수 없다. 단기적으로는 권력의 언론장악은 환원되어야 하고 앞으로 다시 있어서도 안 된다는 점을 분명히 해야 한다. 즉 언론 장악과정을 명확히 규명하고 이에 부역한 사람들을 가려내어 책임을 지게 하는 것은 민주주의 언론으로 나아가기 위한 선결조건이다. 국정조사나 청문회를 통해 반드시 진실을 밝혀내야 한다. 물론 언론 장악과정의 희생자인 해직 언론인들의 복귀 역시 반드시 이루어져야 한다. 하지만 더 중요한 것은 이런 회복 과정을 통해 언론 장악의 위험성을 재인식하고 다시 재발하지 않을 수 있는 새로운 질서, 제도를 만들어야 한다.

방송의 독립성과 자율성 보장을 위한 장치 마련해야

우선 공영방송의 경영진 선임방식부터 바꿔야 한다. 민주주의 유지를 위한 언론의 기능을 앞장서서 구현해야 할 중심언론인 공영방송이 권력에 유린되지 않도록 하기 위함이다. 국민대표성을 갖도록 국회가 일정 이사들을 의석수에 비례해서 추천하도록 하여 어느 특정 정치권력이 사장을 추천할 수 있는 이사회를 일방적으로 장악하지 않도록 해야 한다(중립성).

동시에 지나치게 정치적으로 흐르지 않도록 전체 방송의 기자, PD 대표 조직인 방송기자연합회나 PD연합회(전문성) 그리고 공영방송사 전체 구성원이 참여하는 투표(대표성)로 각 1인의 이사를 추천케 하는 게 바람직하다. 그리고 최소한 사장을 뽑을 때는 이사 2/3의 찬성을 요구하는 특별다수제를 도입하여 중립성을 확보하도록 해야 한다.

그 못지않게, 아니 더 중요한 것은 현장 취재를 통해 진실에 가장 근접해 있는 언론인들이 전문성과 양심에 따라 취재, 제작, 보도하는 것을 억압하지 못하게 하는 것이다. 언론인들의 자율성(내적 자유)을 보장해주어야 한다. 방송법에 편성규약과 편성위원회 설치를 강제 규정하고, 취재/보도/편성/제작에 관여하는 종사자를 대표하는 위원들이 경영진과 동수로 편성위원회를 구성하게 하여 상호 견제토록 하는 것이 공정성을 보장하는 길이다.

‘이명박근혜’ 정부의 언론장악 과정에서 일익을 담당했던 또 다른 주체는 방송규제기구들이다. 종편 특혜의 일등 공신인 방송통신위를 명실상부하게 공공성에 기반을 둔 방송규제기구가 되게 하려면, 독립적이고 합의제로 운영되도록 하여 일방적 운영을 막아야 한다. 지금도 합의제 기구라 하지만 명목과 달리 위원장이 거의 전권을 행사하는 독임제 기구가 됐고, 위원장을 지렛대로 하는 정권 장악기구가 되고 말았다. 이를 극복하기 위해 국가인권위원회 수준의 독립적 합의제 위원회로 재구조화할 필요가 있다.

또 대통령이 임명한 사람이 위원장을 하는 지금 방식 대신 위원 간 호선으로 위원장을 선출하도록 해야 한다. 가장 바람직한 것은 방송과 통신이 맞물려 있는 지금의 어중간한 상황을 피하고 프랑스의 최고시청각위원회처럼 콘텐츠 중심의 기구로 재편하는 것이다. 청부 심의기구로 전락한 방송통신심의위원회 역시 위원 구성과 운영에서 독립성을 확보하는 방향으로 재편하고 장기적으로는 민간기구화 하는 것이 바람직하다.

2009년 미디어 관련법 개악의 가장 큰 해악은 경향성을 어느 정도 인정받는 신문과 달리 상대적으로 더 공정해야 할 방송뉴스 영역에 경제권력인 대기업과 언론권력인 신문이 진출할 수 있도록 했다는 점이다. 또 기존의 대주주들도 허용 최대지분율을 높여 대주주의 영향력을 확대해주었다. 따라서 이 부분도 원상회복시켜 방송의 공공성을 강화해야 한다. 상업방송이지만 공영방송 못지않은 공공성을 구현하는 영국의 ITV가 그 전범이다. 더불어 특정 방송이 시장점유율을 높여 여론을 지배하거나, 자본이 광고를 매개로 방송에 영향을 행사하는 것도 막아야 내야 할 과제다.

신문, 저널리즘 기능 강화를 추구해야

흔히 신문은 사양 산업이라고 하지만 언론으로서 신문의 저널리즘 기능은 여전히 중요하다. 한국은 소수 독과점 신문들의 무료구독, 경품 제공, 편파 왜곡 보도 등으로 신문의 신뢰와 가치를 잃어 유럽의 신문보다 훨씬 빠르게 쇠퇴의 길에 접어들고 있다. 하지만 저널리즘 측면에서 건전한 신문이 자생할 수 있는 기반을 만드는 것은 민주주의를 위해 매우 중요하다. 유럽국가들이 국가적인 대토론회를 열어 신문지원책을 고민하는 것은 신문산업 그 자체가 아니라 민주주의를 위한 것이다. 따라서 우리도 건전한 신문지원책을 논의할 가칭 신문지원특별위원회를 구성하거나 신문지원을 위한 법과 제도를 재검토하여 저널리즘의 기본가치를 실현하는 언론 지원에 나서야 한다. 동시에 국고가 투입되고 있는 연합뉴스가 공영방송처럼 권력의 장악 대상으로 전락한 것은 극복해야 한다. 연합뉴스의 이사와 사장 선임방식을 공영방송처럼 바꿔야 한다.

촛불의 경험, 참여 강화 제도로 승화해야

우리는 민주주의를 대의제 민주주의라고만 착각하는 질곡 속에서 사고한다. 어려서부터 교육받은 고정관념이기도 하다. 하지만 직접 민주주의가 가능하면 직접 민주주의가 더 낫고, 보완이 가능하면 직접 민주주의로 대의제의 한계를 보완해야 한다. 광장에서 얻은 촛불의 기억이 그것이다. 이를 일회적 경험으로 끝내지 않으려면 제도화해야 한다.

그 첫째는 무엇보다도 깊이 있는 민주주의를 위해 주권자인 시민이 진실에 접근할 수 있도록 해야 한다. 언론의 독립성과 공정성을 보장하는 것도 같은 취지이지만, 시민이 공공기관의 정보에 지금보다 더 자유롭게 접근 가능해야 한다. 정보의 개방성을 높여야 한다. 진실에 관한 정보는 민주주의적 토론을 가능하게 하는 가장 기본 재료이기 때문이다.

둘째는 시민의 자유로운 표현을 막는 억압기제를 제거해야 한다. 인터넷 상의 명예훼손 처벌 규정을 완화하고, 포털에서 쉬운 임시 조치로 진실을 가리지 못하도록 해야 한다. 그 대신 간편·신속한 심리제도를 도입하여 권리 보호와 악용될 소지를 줄여야 한다.

세 번째는 시민이 직접 언론 소통의 주체로 나서는 것을 적극 권장하고 활성화해야 한다. 최근 우리는 적어도 그 내용 상으로는 기존 제도 언론의 한계를 극복하는 대안 언론들을 쉽게 접할 수 있다. 뉴스타파나 국민TV, 고발뉴스, 팩트TV 그리고 세월호 유가족들이 직접 운영하는 416TV 같은 것들이 그 예이다. 하지만 이들보다 더 열악하게 개인방송을 하는 독립미디어들도 많이 생겨났다. 이들은 스스로 직접 민주주의를 실천하는 것이고 동시에 다른 시민들의 직접 민주주의를 가능케 하는 중요한 소임을 수행하고 있다. 하지만 이들 대부분은 취재, 경영, 저작권 등에서 어려움을 겪고 있다. 취재권을 보장하고, 재정적 어려움을 극복할 수 있도록 적절한 대책을 세워야 한다. 또 이들이 좀 더 전문성을 가질수록 언론의 다양성과 시민의 참여는 확대될 것이다. 따라서 이들이 지속할 수 있도록 지원하는 제도가 필요하다. ‘(가칭)대안미디어 재단’ 같은 기구 설립이 필요하다. 이는 독립미디어 개인을 위한 것이 아니라 민주국가의 사회적 자원을 확대하기 위한 것이다.

대선 경쟁이 한창인 지금 언론에서 촛불은 어디 갔는지도 모르는 상황으로 치닫고 있다. KBS는 여전히 대선에 영향을 미친다는 이유를 들어 ‘광장의 기억’이라는 프로그램 방송을 막고 있다. 하지만 지난 광장의 경험은 민주주의를 위한 DNA로 시민들에게 각인되어 있을 것이다. 시민들은 후보들에게 민주주의의 근간인 언론의 공공성 강화와 시민들의 소통 참여를 북돋는 제도 도입을 공약화할 것을 요구하고 차기 정부 임기 내내 그 실천을 감시해야 할 것이다.

필자소개
김서중(성공회대 교수)

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